探讨《环境保护税法》的必要性及对策建议

时间:2019-09-27

　　摘要：环保税政策作为重要的环境经济手段， 对于调整企业行为、促进经济发展方式的转变具有重要作用。我国《环境保护税法》实施过程中的新旧矛盾仍然突出。环保税征管技术运用困难以及企业消极纳税等问题亟待解决。需要全社会创造性地做好《环境保护税法》的宣传， 加强技术和队伍支撑， 完善奖惩制度， 加大监督以及部门、政策配合力度， 从而更好地发挥《环境保护税法》减少污染， 保护环境的作用。

　　关键词：《环境保护税法》； 环境污染； 必要性； 对策建议；

　　一、引言

　　改革开放以来， 我国在环境保护方面虽然采取了一些经济手段， 比如资源税、排污权等， 但对环境未能起到充分的保护作用。2016年12月25日， 中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》 （以下简称《环保税法》） , 自2018年1月1日起施行。2018年4月1日， 上海浦东新区税务局为巴斯材料有限公司开出首张环保税票， 标志着《环保税法》在全国实施。《环保税法》严格遵循"税收法定原则", 是排污收费制度向环保税制度的转变， 标志着在我国实施四十多年的排污收费制度消失， 在我国环境保护历史上具有里程碑意义。

　　二、我国开征环保税的必要性

　　（一） 排污收费制度的发展历程及不足

　　排污收费制度是指国家对排放污染物的个体征收排污费的一种制度。1904年， 德国鲁尔区首次开征排污费。与西方OECD国家相比， 我国在环保税制度方面的起步较晚， 征税范围不是很全面。自1979年实行环境费征收制度以来， 我国的排污收费制度已经有四十多年的历史。我国排污收费制度对环境保护起到了一定的作用， 但排污收费制度仍存在错误的利益导向；《排污收费征收使用管理条例》的法律地位不高， 排污收费征收对象不明确以及排污收费征管不规范的缺点， 使得环保税的征收势在必行。

　　（二） 环保税的优势

　　改革开放以来， 我国经济保持较强的增长势头， 但地下水污染、空气污染、土壤污染等问题令人触目惊心。国家通过颁布和实施《环保税法》， 使各部门之间密切配合， 进而调节利益相关者的行为， 促进企业转型和国家经济结构调整， 以达到建设资源节约型、环境友好型社会的目的。一方面， 环保税会使高污染、高耗能、高排放企业增加成本， 促使企业更加注重环保技术的研发， 治理污染， 减少污染；另一方面， 环保税以产业结构转变为导向推进经济发展方式的转变， 保护环境。

　　环保税制度有其他环境管理制度和环境经济手段无法比拟的优势。同排污收费制度相比， 环保税制度更加规范， 具有强制性、无偿性、固定性。同补贴制度相比， 补贴的排污量基点不好确定；在企业可以自由进出的情况下， 补贴不具有效率。例如， 一些企业为骗取补贴进入某领域造成行业内的个体数量增加， 污染加剧， 环保税则能够规避这些缺点。环保税遵循效率与公平两大原则， 可以在现行税制基础上进一步优化， 实行绿色税制结构， 矫正负外部性。

　　三、《环保税法》实施过程中的主要难题

　　环保税政策是重要的环境经济手段， 但由于开征时间短， 缺乏规范性、系统性， 《环保税法》在实施过程中存在不少问题。

　　（一） 相关部门协调不力

　　新事物产生于旧事物之中， 新事物的发展往往受到旧事物的阻碍。环保税基本平移排污收费制度， 一新一旧， 矛盾突出。环保税设计之初并没有考虑应当怎样执行， 《环保税法》及其实施条例中没有明确税务部门与生态环境部门之间的法律关系及定位。环保税主要涉及税务部门和生态环境部门， 缺乏具体的执行措施， 容易出现权责不明、协作不力的问题， 甚至出现企业和相关责任方借机钻漏洞的情况， 导致《环保税法》执行不力。

　　具体来说， 在环保税的征管过程中， 税务部门与生态环境部门之间的工作配合有一定困难。"费改税"使得生态环境部门职能从主管环保税征收管理转变为环保税核算。税务部门对纳税人信息， 包括排放的污染物种类、数量、方式等信息掌握不充分， 生态环境部门传递信息不积极导致不能准确征税。

　　（二） 征管技术运用难

　　《环保税法》实施过程中还存在征管技术运用难的问题。技术主要涉及计税当量和污染物监测技术。计税当量是指根据污染物的当量计算税额， 以企业自行监测或通过物料平衡法连续达标监测等为计税依据， 监测污染物排放。现有的一些企业会通过将污染物以打深井的方式排到地下， 来回避物料平衡法得出的应税污染物量。

　　环保税征收难、数额少， 与污染源监测方式有很大关系。监测主要有三种方式：企业连续达标监测、生态环境部门间断性地抽测、企业提供数据。由于跑、冒、滴、漏等逃税漏税行为的出现， 企业连续达标监测的实际值一般小于物质平衡法得出的理论值；此外， 由于信息技术手段运用不完善， 也是导致征管技术运用难、环保税足额征收困难的原因之一。

　　（三） 企业纳税不积极

　　环保税的征收增加了企业成本， 导致企业消极纳税， 主要体现在以下三点：1.对于高耗能、高污染、高排放企业， 成本明显增加。不同省级行政单位根据国家标准制定了不同的税率， 造成企业为了避税向其他低税率地区转移， 污染跨省转移。2.一省之内环保税征收"一刀切"的方式也容易导致企业消极纳税问题。一省之内市、县间经济发展水平不同， 污染程度不同， 但税率相同， 未能兼顾公平， 影响《环保税法》的实施甚至政府的公信力。3.地方政府次年征收前一年的环保税， 未按照规定时间、规定方式征收， 再加上督促不足， 一些企业甚至还不知道环保税已经开始征收， 间接造成企业纳税不积极。

　　四、对策及建议

　　《环保税法》第一章第一条"为了保护和改善环境， 减少污染物排放， 推进生态文明建设", 开宗明义地道出其作为行为税的特殊性和征收的必要性。解决我国《环保税法》实施过程中存在的问题， 需要做好以下几点。

　　（一） 加大监督以及部门、政策配合力度

　　通过加强对企业的排污监督， 保证环保税的有效征收， 真正发挥环保税的生产替代和经济调控作用， 增加企业生产成本， 促使企业加大技术研发和节能减排。通过社会舆论监督、执法监督等监督方式， 在社会上形成一种"纳环保税光荣， 不纳环保税可耻"的氛围， 促使企业积极纳税。

　　环保税制度的施行需要各相关部门协调配合， 发挥各自优势， 才能更好地实施环保税制度。税务部门征税经验比较丰富， 负责税收征收工作；生态环境部门专管污染物监测， 负责污染监控的工作。

　　环保税制度应和其他政策相互配合， 相互借鉴， 努力成为长出"牙齿"的政策。结合环保税、排污权交易和环保督查， 三者可以发挥比较优势， 比如天然气价格上涨， 发电厂对二氧化碳排放量指标的需求会增加， 参与了排污权交易的企业可以免征环保税， 环保督查进行监督。应当在环保税方面加强与其他国家的合作， 比如二氧化碳问题比较复杂， 很多国家都面临着经济发展与温室气体排放的难题。

　　（二） 加强技术支撑和队伍建设

　　实现环保税的精准、足额征收， 需要加强技术支撑。完善污染物排放监测技术是不得不啃的硬骨头。应加强技术攻关， 改进当前的监测设备， 提高监测技术水平， 保证在环保税的征收过程中能够实现精准地确定排放量和应税额， 促进《环保税法》更好地实施。

　　税率的制定应采取循序渐进的策略， 以环境治理成本为依据， 根据污染物的浓度和受体的环境质量来确定。加强环保税征收队伍建设， 加大征管工作人员的培训力度， 培养一支懂业务、会征收的队伍， 打造一支忠诚、干净、担当的执法队伍， 为实现环保税的精准征收提供组织保障。

　　（三） 完善奖惩制度

　　应根据环保税执行情况实行差别对待、奖惩分明的原则。即对有成效的执行方法进行推广、奖励；对没成效的不仅要惩罚还要收回执行权。

　　首先， 中央政府应根据各地区自身环境条件评价， 制定各地环境条件原则， 并给予地方政府一定的自主权， 使其能够自主执行提高效率。其次， 规范税收优惠政策， 以达到税收中性原则， 完善增值税、消费税等。对环保企业， 税务部门可以设定环保税暂缓征收的优惠政策。对控制污染的新技术给予税收优惠， 鼓励企业积极研发环境保护技术。

　　应强化《环保税法》的监督性， 对企业不积极纳税的行为进行严厉处罚。让环保税真正作用于企业的治污减排， 督促企业排污设备上新， 强化企业保护环境的责任意识等。进一步说， 针对企业购置的用于保护环境的设备和处理废物的设备， 可以作为进项税额进行抵扣。例如， 根据汽车是否安装尾气净化装置来区别其所需缴纳的消费税， 进而激励消费者做出保护环境的正确选择。

　　（四） 做好《环保税法》的宣传

　　一些国家的环保政策之所以先进， 是因为他们深刻理解了事物的本源， 能够清楚地认识到， 环境具有资源功能、容纳功能、调节功能等。我国的某些政策往往是因为对事物本源的认识不深刻、宣传不到位， 让政策难以发挥其功能， 环保税也不例外。

　　保障《环保税法》的有效施行， 需要向全社会宣传《环保税法》的重要意义。通过宣传环保税的特殊属性， 首先需要环保局和税务局的积极配合， 建立信息联合分享机制。要转变政绩考核办法， 提高地方领导对环境保护的重视程度， 改变以往环保执行"一阵风", 只顾眼前利益， 制造"污染GDP"的状况， 促使地方提高经济发展的质量。其次， 政府相关部门应向工业行业从业者宣传环保税的重要意义， 争取纳税人的主动性、积极性。比如， 国际市场环保标准和准入门槛高， 环保税帮助企业调高自身标准， 提高国际市场占有率和盈利能力。引导消费者减少课税商品的购买量， 转变消费观念。

　　最后， 国家应在注重宣传的同时， 充分考虑各种约束条件， 在法律上制定一些细则， 明确可行的环境， 让环保税征收有具体方式和可行的环境。无论地方政府如何征收， 即使企业消极纳税， 只要按细则处理， 都不至于在执行方面出现漏洞。

　　五、总结与展望

　　环境问题已成为全世界的问题， 环保税作为绿色税制， 对推进生态文明建设具有重大意义。《环保税法》在我国尚处于起步阶段， 缺少丰富的征收管理经验。虽然在征收环保税的过程中存在征收难、难征收、治理效果不明显等问题和难点， 但只要相关部门通力配合、做好宣传， 在全社会树立正确的环境保护观、积极纳税观， 借鉴先进经验， 扬长避短， 因地制宜完善我国环保税的征收管理， 环保税法一定会为实现绿色发展和新时代生态文明建设做出应有的贡献。

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