政府预算会计改革难点及应对路径研究

时间:2019-09-27

　　摘    要：　政府预算会计采用的是收付实现制, 但是在政府转变职能、推动财政体制改革、加强政府财政监督以及绩效考核等方面的改革中, 会计收付实现制已经不能满足政府各项事务预算的要求。预算会计权责发生制相较于收付实现制而言更具有精确性、有效性和及时性的特点, 从而引用了权责发生制。而政府预算会计问题中的重中之重就是预算会计的权责发生制。笔者就政府预算会计权责发生制的重要性、重点、难点进行了探讨分析, 提出了自己建议。

　　关键词：　预算会计; 问题; 改革措施;

　　政府预算会计是用于确认、计量、记录预算批准和预算执行全过程中所发生的经济活动或者事项, 是一个报告财政预算拨款和拨款使用情况的信息系统。它是政府履行公共职责的重要途径, 既向政府决策者提供信息资源, 也向社会公众反映相关信息。但是, 目前我国政府预算会计的主要工作是反映政府的预算执行过程及结果, 以此来实现预算会计基本的功能, 这就导致会计目标比较单一, 难以满足政治、经济发展的需要, 以及政府决策部门和人员对相关信息的需求。而政府转变职能, 将资源配置更多地交给市场, 由财政干预向提供服务转变, 又对我国政府预算会计提出了新的要求。因此, 政府预算会计改革, 由收付实现制改为权责发生制, 可以提供更清晰的财务信息, 进一步提高政府管理水平和工作效率。

　　一、政府预算会计改革的必要性

　　(一) 有利于政府管理能力的提升

　　自1997年预算会计改革时将收付实现制确立为政府会计核算的基础以来, 其核心是反映政府部门预算执行情况以及对支出合规性的控制。随着市场经济的迅猛发展, 特别是党的十八大以后, 我国政府开始致力于向服务型政府方向改革, 现有的收支确立基础无法满足政府职能转换下对财政预算管理的需要, 难以将政府受托管理的资源和收付财务状况予以真实反映。因此, 需要通过对会计核算方式的改革, 以满足各类信息使用者的需求, 如财政预算的执行情况、政府财务状况、政府运营绩效、政府项目和相关业务收支、政府资产管理等, 促使政府管理水平和效率的有效提升。

　　(二) 有利于财政收支核算和计量的准确性

　　我国的预算会计体系包括财政总预算、行政单位会计和事业单位会计。预算会计不但要对单位所有的财政性资金收支情况进行反映, 还要对纳入部门预算但非财政性资金的收支、预算外资金和资产, 以及政府的债务和债权等进行核算、反映和报告。因此, 原有的收付实现制不能完全满足需要。而权责发生制能够及时准确地对交易进行计量、确认和记录, 以此进行改革, 可以进一步扩展预算会计的核算范围、细化政府收支分类科目、健全和完善预算绩效评价体系。

　　(三) 有利于防范政府性债务风险

　　随着我国经济不断向前发展, 政府负债问题也进一步凸显。现有的收付实现制为基础的政府预算会计, 只能对实际以现金支出的部分进行反映, 体现了一部分直接、显性的债务信息, 而对有巨大风险的隐性和或有负债无法披露, 如地方政府的担保、未决诉讼、拖欠的工资或工程款、社保基金缺口等, 使得当期实际发生数和政府报告数存在差异, 无法进行有效地估计和计量。如果以权责发生制作为会计基础, 其计量的是政府在某期间内获得的经济收益和消耗的经济资源之间的差额, 能够更直观的体现投入和产出之间的关系, 有利于政府债务风险的控制。
 

　　(四) 有利于政府信息的公开透明

　　按照国际货币基金组织《财政透明度手册》的界定, 财政透明度是指“政府向公众公开政府结构和职能、财政政策目标、公共部门账户和财政预测等信息的程度”。政府会计信息的公开有助于防范财政风险、充分发挥会计信息对社会经济活动的服务作用, 满足部门和公众对会计信息日益提升的关注度。现有的收付实现制中, 预算会计主要是以财政收支进行核算内容, 是对固定的科目和已发生的现金流进行核算。但在权责发生制下, 可以充分反映政府的财务情况、实际运转状况、公共管理支出情况、现有或未来财务影响, 提供较为全面、准确的会计信息, 对外公开信息的可信度大大增强, 有助于公众能够更加了解政府的财政信息、加强财政公共监督。

　　二、政府预算会计改革的难点

　　(一) 如何对会计核算架构和标准进行创新

　　将现有政府预算会计由收付实现制改为权责发生制, 不是简单的替换或者引入, 而是需要对我国政府预算会计核算的框架进行重新构建。当前, 一些市场经济发达的国家, 基本是以预算会计和财务会计相结合的方式对政府预算会计进行建立和改革。如:美国实行的预算会计与财务会计双轨运行模式;法国实行的预算会计、财务会计和成本会计协调运作的模式;澳大利亚和加拿大实行的是将预算会计和财务会计合二为一的财务系统模式。因此, 要进行政府预算会计改革, 首先就应当对会计核算架构和标准进行创新, 以满足新的核算方式和要求。

　　(二) 如何对政府资产和负债进行确认和估价

　　一旦改为权责发生制, 首先要确认政府资产的范围。除通用的资产外, 对于财政对外的产权投资、资本性支出购置的政府储备、对国有 (非国有) 企业的投资、对行政事业单位资本性支出形成的固定资产与无形资产、购建的公共基础设施, 以及受托管理的资源和负债等, 是否全部纳入政府资产的确认范围进行会计核算。其次对于确认纳入政府资产范围的资产和负债, 如何选择评估方法进行价值评估, 并制表登记保存, 作为政府预算会计核算和年度预算分配的基础与依据。

　　(三) 如何健全和完善现有的监督体系

　　实施权责发生制, 必须要有相对完善的财务制度和会计核算方法, 要有较高信息透明。否则, 一旦出现准则和制度的漏洞, 以及人为控制的弊端, 就会形成财务风险。因此, 如何以法律和制度约束、政府内部和公众监督为依托, 形成较为完善的监督体系, 做到权责对应, 也是政府预算会计改革的一个重点。

　　三、政府预算会计改革的路径

　　(一) 分步推行和实施权责发生制

　　以海南省为例, 该省从2006年起, 就组织专人, 完成了《政府会计标准体系研究报告》、《政府会计要素的确认与计量》、《综合财务报告》、《政府预算会计与财务会计结合研究》等课题, 在理论上先行。同时, 通过课题研究, 培养了和培训了相关专业人才, 提供了人才保障。在此基础上, 海南省于2009年率先启动政府预算会计改革试点, 制定的《权责发生制改革会计核算办法》, 整合了行政单位会计制度、事业单位会计制度和国有建设单位会计制度, 实现在单一账套内进行全口径核算。因此, 我们可以将政府预算会计由收付实现制向权责发生制进行分步改革, 通过建立一套修正的权责发生制作为财务会计系统核算和报告的基础, 分别对资产、负债、收入、费用等确定不同程度的权责发生制。对于无法或者暂时难以计量的资产, 仍保存原有的核算制度。

　　(二) 搭建综合信息管理平台

　　政府预算会计改革是一项巨大的系统性工程, 需要有完善的配套措施和系统来进行支撑。因此, 必须建立一套财政综合信息管理平台, 将财政部门和预算单位的预算指标管理、计划管理、支付管理、政府采购、工资代发、会计核算、财务报告、部门决算等主要经济业务都纳入系统运行, 形成预算、收入、支出等一体化, 以此来确保权责发生制实施的技术支撑。

　　(三) 加强专业技术人员的培养

　　分步推进改革、建立综合信息管理平台, 这些是政府预算会计改革的基础, 在此基础上, 还必须加强培养专业技术人才来保障改革工作的顺利实施。通过对财务部门人员进行系统性的培训、引进熟悉多种会计核算的人才等方式, 不断提高财务部门人员业务素质和能力, 确保政府预算会计权责发生制改革的顺利推进。

　　(四) 建立和完善相关的法规和制度

　　一方面, 要明确政府预算会计权责发生制改革的实施, 必须建立和健全相关的法律法规和财务制度。包括修改和完善政府预算会计法规和制度、修订财政法规和制度, 以及审计方面的法规和制度, 确保建立基础性制度。另一方面, 健全政府信息公开制度, 促进权责发生制的改革, 督促政府进一步做好预算会计工作, 提高政府执政能力, 增强政府公信力。

　　四、结束语

　　在经济全球化和市场经济不断深化的今天, 要保证政府预算和执行的高效运行, 必须对政府预算会计进行改革, 这是顺应市场经济发展和公共财政体制改革的要求。通过完善政府预算会计信息体系, 最终实现政府会计信息及财务状况的透明化。权责发生制的推进, 有助于政府改善资源配置、降低债务风险、真实反映财务信息, 促进绩效考核水平和执政能力的提升。在引入过程中, 要注重对相关法律法规的建立和完善、做好政府会计系统的搭建和实施, 通过循序渐进, 促进政府预算会计改革工作的稳步推进。

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