行政法视角下政府数据开放研究

时间:2019-09-27

　　摘要：改革开放以来， 城市化、工业化建设进程不断加快， 企业数量不断增多， 市场规模逐渐扩大， 在大数据信息化产业时代背景下， 信息管理学界和公共管理学界对政府数据开放研究取得了突破性进展。但不可否认的是， 在法学管理学界尚处于起步阶段， 为明确政府数据主客体双方的权利义务关系， 从行政法学角度加紧对其的研究成为现阶段相关基层机构和主管部门的核心发展方向。鉴于此， 文章主要通过文献分析法， 对国内政府数据开放的相关内容进行类比分析， 以期为推进科学技术的进一步发展奠定良好基础。

　　关键词：行政法； 政府数据开放； 问题及对策；

　　作为21世纪推动科学技术进步的重要发展要素，数据的研发和应用受到了社会各界及人们的广泛关注和高度重视，尤其是近年来伴随着大数据信息化产业时代的来临，政府数据、社会数据和个人数据为政府与公众、公众与公众、政府与政府之间的数据共享和开放奠定了良好基础，但不可否认的是，我国的大数据信息化产业目前正处于发展初期，数据开放共享不足、顶层设计缺乏统筹规划等问题屡见不鲜，在一定程度上不仅降低了数据的安全性、可靠性和隐私性，也给国家的整体发展带来了不利的影响，故此从行政法学角度加紧对其的研究成为现阶段相关部门的核心发展方向。1

　　一、我国政府数据开放研究的现状

　　近年来，随着电子信息技术的不断发展和广泛应用，计算机网络在方便人们日常生活，提高企业生产效益的同时，从某方面来讲也加速了大数据时代的来临，给国家和企业的整体发展带来了一定的影响。政府数据开放作为一种行政法律行为，是基于Web技术促进公众参与政府决策过程的必然趋势，2自2011年《开放数据声明》实施以来，政府数据开放在信息管理学界和公共管理学界先后取得了突破性进展，但法学管理学界方面依旧停滞不前。从目前来看，自我国加入世界经济贸易组织以来，公共管理学、计算机科学、情报学、图书馆学等领域均被纳入"政府数据开放"的研究范畴中，而根据相关数据调查可知，各学科针对政府数据开放的研究主要集中在如下几方面：

　　（一）政府数据开放的基本内容

　　简单来讲，所谓的"政府信息"指的是在当前社会主义新市场经济常态下，基层行政机关在履行相关职责的过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。在当前大数据信息产业时代背景下，从某方面而言，部分学者认为，政府信息包含政府数据，而其他学者则认为"政府数据"是行政机关为履行其法定职能代表人民收集、加工并保存的各种物理符号，在一定程度上其属于公共资源，具有社会数据、个人数据所没有的原始性、精细化以及客观性。3除此之外，虽然截至目前，未指明政府信息和政府数据两者之间概念范围的大小，但是学者们普遍认为政府信息公开和数据开放属于两个完全不同的领域，因此在进行"政府数据"的研究过程中，从主体、客体、对象以及行政行为等几方面维度来进行内涵界定，是目前基层机构和相关主管部门的核心发展方向。

　　（二）政府数据开放与政务公开关系的分析

　　经大量科研数据分析可知，学界普遍认为政府数据开放是开放型政府理论不断发展和实践的产物，是政务公开的升级版模式和新的领域，且经大量科研数据分析可知，现阶段政府数据开放的目标定位是政府数据资源的开放、公民对数据知情权和利用权的获取。4但在实际操作过程中，由于两者之间存在不同的权利规范要求，从而导致其开放不单是一个依法或依申就可进行实际操作和公开的过程，从法学角度来讲，其还需对数据的众多问题进行思考，以确保信息达到科学性、合理性和有效性，进而为国家的进一步发展打下坚实基础。

　　（三）政府数据开放基本原则的阐述

　　2013年的八国集团首脑会议中，多个国家和城市联合签署了《开放数据宪章》，其对数据开放的五大原则进行了明确阐述，即开放数据的默认、对数据质量和数量的重视、用户无严格使用、为激励创新发布数据与为改善治理发布数据这五项原则的发布在一定程度上也给后期各国国内数据开放法的制定带来了一定影响，不同的行政基层人员为此也形成了不同的数据开放基本原则思想，如"风险可控原则""自由使用原则""非歧视原则""必要性原则"等。从目前来看，伴随经济全球化和一体化建设进程的不断加快，大数据信息化产业时代背景下，政府数据作为大数据的重要组成部分和政府运动持续发展的产物，从根本上推进了政府数据的科学性、合理性和有效性，政府数据利用当前先进的互联网技术，使人们在获取公众知情权的基础上，为后期"知""用"的双重利用创造良好条件。

　　二、现阶段政府数据开放存在的问题

　　经大量科研数据分析可知，在当前大数据信息化产业时代背景下，政府数据、社会数据和个人数据成为重要的大数据组成部分，尤其是政府数据，更是国家发展的重要基准，其科学性、合理性和有效性与否在一定程度上对国家的发展具有重要影响，但从目前来看，政府数据开放过程中仍存在如下问题亟待解决：

　　（一）立法制度建设问题

　　从目前来看，部分学者认为政府数据与政府信息之间存在一定区别，因此为从根本上确保政府数据开放的顺利实施，国家相关主管部门专门制定了《政府信息公开条例》，但由于目前在法学管理学领域政府数据开放尚处于发展初期，立法条件暂不成熟，5故而导致其立法建设在一定程度上存在一定的问题，进而对中央与地方、政府与市场以及国家与社会之间的法律治理体系的构建带来影响。

　　（二）数据的开放许可问题

　　经大量科研数据分析可知，在当前政府数据开放过程中，许可问题是开放进程中不可回避的问题之一，从某方面来讲，这不仅涉及后期的数据后续流转、加工和创新，而且与社会的整体发展也具有一定的联系。从目前来看，自2011年《开放数据宪章》颁布以来，到2015年《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》的发布，再到2018年"政府数据统一开放平台建设"发展规划的提出，在不同历史时期政府数据发展的方向也不尽相同，从而导致目前在各个领域，政府数据拥有不同的许可协议，因此从根本上确保政府数据在不同政府部门和组织之间、政府和公众之间以及政府和政府之间实现数据价值的创新利用，选择合适的开放许可协议是很重要的。但不可否认的是，由于人员缺乏对领域的基本判断，导致在进行许可协议的选择时，未能选择符合政府数据开放内容的协议条例，进而导致数据价值的发挥受到了一定影响，进而对国家以及社会的整体发展带来不利的影响。6

　　（三）隐私与安全问题

　　在进行政府数据开放过程中，隐私和安全问题一直以来都是各学者普遍关注的问题，但如何对其进行规范却成为现阶段学界的主要难题，究其原因是在当前新市场经济常态下，政府数据的阶段搜集仍采取"告知-许可-例外"的隐私保护模式，在一定程度上降低了隐私保护治理和保护效率，但与此同时，风险评估等问题存在的安全隐患却在不断扩大，在给政府数据与隐私安全带来不利影响的同时，对社会的整体发展也不利，故此为从根本上规避上述问题的产生，对政府数据开放进行严格审查是很重要的。

　　三、行政法学视角下强化政府数据开放进程的优化流程

　　（一）厘清政府数据开放的基本理念

　　从目前来讲，在当前新市场经济常态下，计算机网络的高速发展和大数据技术的广泛应用，在一定程度上不仅加速了社会数据、政府数据和个人数据的产生，与此同时在加速政治变革、推进经济发展中也发挥了显着作用。从目前来看，在当前开放型政府的框架下，透明化、开放化是社会发展的必然趋势，政府要想在这种环境下缓和各方利益冲突和矛盾，厘清政府数据开放的基本理念，找到切实可行的发展策略是当前行政法学视角下，强化政府数据开放优化流程的重要基础和根本前提，具体来讲，一方面，政府在数据开放进程中，需摒弃传统的发展理念，贯彻落实"主权在民""知情权保障"的服务理念；另一方面，在数据开放的模式选择上，行政机关需秉承"主动开放的原则",以此来确保其在互联网去中心化架构下各方冲突和矛盾的缓和。

　　（二）建构政府数据开放的法律保护机制

　　近年来，伴随电子信息技术的不断发展和广泛应用，大数据时代的来临在一定程度上不仅对政府数据的各项作业提出了新的要求，同时也使政府成为当前各个数据领域数据的保有者，为从根本上确保后期在数据的应用过程中，各种数据得到科学化应用，建立科学合理的政府数据开放体系，成为当前大数据时代下促进政府数据开放、确保公众知情权的重要基础和根本前提。

　　四、结语

　　综上所述，虽然近年来我国在政府数据开放研究方面取得了显着成效，但与发达国家之间仍存在一定差距，这种差距不仅体现在开放主要动力、相关概念界定、开放基本原则、开放价值研究方面，而且在立法问题和隐私问题方面，我国对其的研究仍旧停留在表面，故此为从根本上有效解决上述问题，以行政法学为出发点，加紧对其的研究成为现阶段行政机关发展的重要基础和根本前提。

　　注释
　　1 郑磊， 徐涛涛， 李文建。开放政府数据的价值创造机理--生态系统的视角[J].电子政务， 2015, 12 （22） :111-113.
　　2 沈亚平， 许博雅， 周志远。"大数据"时代政府数据开放制度建设路径研究[J].四川大学学报 （哲学社会科学版） , 2014, 22 （13） :105-107.
　　3 陶希东， 韩国栋， 侯媛。推进政府数据开放的思路与策略[J].中国国情国力， 2015, 22 （13） :112-114.
　　4 郑磊， 周涛， 陈金国。开放政府数据研究：概念辨析、关键因素及其互动关系[J].中国行政管理， 2015, 13 （26） :122-2124.
　　5 曾琼， 徐文涛。大数据时代武警院校信息化建设的思考[J].中国教育信息化， 2015, 19 （22） :133-136.
　　6 顾铁军， 夏媛， 徐柯伟。上海市政府从信息公开走向数据开放的可持续发展探究--基于四十九家政府部门网站和上海政府数据服务网的实践调研[J].电子政务， 2015, 22 （13） :123-125.

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