教育督导制的权威构建办法

时间:2019-09-27

　　摘要：教育督导制的权威主要来源于国家的行政权以及督导机构、督导人员自身的专业性。行政权威与学术权威对于我国教育督导制度的完善而言均是必不可少的, 但是二者在实践中呈现出诸多不和谐之处, 导致我国教育督导制权威有所缺失。因此我们需要通过强化教育督导的权威性, 建立科学的行政权威、学术权威管理体系, 坚持同级人民政府的直接领导, 提升教育督导队伍的专业化水平, 重构其缺失的权威。

　　关键词：教育督导制; 权威缺失; 重构策略;

　　一、教育督导制的内涵

　　教育督导指的是教育督导机构依法行使国家权力对教育工作实行政府监督, 它的主要任务即是检查、监督、指导以及评估下级政府、教育行政管理部门以及学校的教育工作, 它与教育立法以及教育投入共同构成现代教育制度发展的三大核心支柱。

　　(一) 国外教育督导制度:督学

　　国外的教育督导机构主要负责监督公立学校的经费使用情况及其所提供的教育服务的质量状况。国外督导机构的设置主要有两种形式:第一种形式就是在原有的教育行政系统之外设立专门的教育督导部门, 如英国, 其专设皇家督学团, 由女皇任命的督学在深入了解学校的实际教育情况之后以报告的形式向女皇反应督导情况, 同时督学亦应将报告反馈给教育行政官员;第二种形式就是教育行政部门内部设立教育督导部门, 如美国, 督学的任务是深入学校助其改进教育工作。然而上述两种教育督导部门均不具有行政权, 他们仅具有监督功能以及提出改进意见的权利。

　　教育督导一般受到来自教育管理思想以及教育评价理论与实践两个方面的影响。在教育管理思想方面, 早期的教育督导主要代表权力机关对学校教育工作进行监督, 1920年之后经济效益成为西方社会关注的重点, 教育督导亦开始研究如何提高学校的经济效益, 如何以最小的代价换取最大的收益;1950年之后, 人的因素逐渐成为管理的核心, 督学更多的是发挥咨询的功能, 积极与学校、教师进行协商。教育督导部门工作的基本形式为教育评价, 他们应当对学校的日常工作、管理者、教师以及学生做出科学的评价, 评价方式需要受到教育评价的具体理论与实践的影响, 通常而言, 早期的教育评价多为终结性评价, 而20世纪70年代左右评价形式日益多样化, 人们开始更多地关注发展性评价。

　　(二) 中国特色的教育督导制:督政

　　我国的教育督导制度自1986年恢复以来, 在吸收其他国家成功经验的同时, 结合我国的实际国情, 逐渐探索形成了独具中国特色的教育督导制。

　　国际教育督导制的重点在于督学, 而我国教育督导制的重点在于督政。教育督导要检查、监督下级政府的教育工作明确规定在国务院于2012年发布的《教育督导条例》第二条之中, 这一独具特色的规定缘于我国特殊的国情。教育督导制度恢复之初正值我国普及九年义务教育之时, “普九”是当时我国教育界的头等大事, 亦自然而然地成为了新成立的教育督导司的主要任务。为了切实解决“普九”过程中遇到的教育观念滞后、教育经费缺乏、教师地位低下以及入学人口流失等问题, 教育督导司必须对各级政府的教育工作实行检查、监督, 督政的传统由此而形成。

　　督政职能的实现可以通过以下两种方式, 一种方式即是配合全国人民代表大会检查、监督下级政府、教育行政部门、学校对教育法律法规的执行情况, 如教育督导司曾于1986年、1988年先后配合全国人大完成对江苏等六个省份的《义务教育法》执行情况的检查与监督;另一种方式则是教育督导司独自依据教育法律法规、教育规划等检查、监督有关的教育工作, 该项检查往往是受到同级政府的委托而进行, 因此具备一定的权威性, 如原国家教委成立的督导团曾对全国范围内的中小学教育工作开展了“五查”以及“两基”等评估验收工作。

　　实践经验证明:首先, 督政是一项正确的选择, 因为教育的发展无法脱离各级政府的支持与帮助, 监督各级政府有效履行教育职责是很有必要的, 同时由于各级政府在其辖区范围内享有极大的权威性, 因此教育督导机构受同级政府委托而对下级政府的教育工作进行检查、监督亦是可行的。其次, 督政应当贯穿于教育发展的整个过程, 教育督导机构应当根据全国人大、国务院法律法规、教育发展计划、教育改革方案等及时拟定可行的行为目标, 检查、监督下级政府的工作执行情况, 克服教育改革可能遇到的障碍, 以保证上述文件能够真正得以贯彻。

　　(三) 我国教育督导制的发展趋势:督学与督政相结合

　　如何实现督学与督政的有机结合是我国教育督导制需要努力的方向, 在准确把握二者关系之前, 有以下问题需要加以明确。

　　第一, 督学与督政具有内在联系。在督政的同时必须坚持督学, 若教育督导部门在检查、监督政府的教育工作时未深入学校进行实地考察, 那么其是无法准确获知政府的教育落实工作的, 反而极易因为听信汇报而做出错误的决策, 因此督政必然会抽查部分学校;同时, 督学的过程其实亦是督政的过程, 教育督导部门可以根据学校的办学条件了解政府是否尽到必要的保障职能, 学校所存在的问题可以反映出教育行政部门的业务水平以及办事效率等, 因此督学既是检查、监督学校的过程, 亦是发现政府问题的过程。

　　第二, 在特定的时期可以侧重某一方面。“普九”任务的紧迫性决定了我国教育督导制度在恢复之初应当以督政为重点, 而在“普九”任务基本完成之后, 教育督导工作的重点必将会侧重于督学。

　　二、我国教育督导制权威的缺失

　　(一) 行政权威独立性不足

　　教育督导机构的权威来自于其特定的机构性质、特殊的工作职能以及专业的评估结果的基础之上, 然而实践中教育督导部门的行政权力有名无实, 更无权威性可言。第一, 对教育督导的重要性缺乏科学认识, 不少人依然认为教育督导属于鸡肋, 可有可无, 还有人将其视为是“两基”验收部门, 认为随着九年义务教育的普及以及青壮年文盲的扫除, 教育督导部门实际上已经可以取消了;第二, 教育督导部门的职、权、责模糊, 当前我国各级教育督导部门的设置极不统一, 有的教育督导部门作为独立职能部门直属政府领导, 有的教育督导部门属于教育行政部门的内设机构, 权力来源不明, 隶属关系混乱使得教育督导部门的行政权难以落实。

　　(二) 行政权威、学术权威界限模糊

　　教育督导的行政权威来自于行政权力, 而学术权威来自于学术权力, 二者在性质、主体、客体、运行方式、权力来源、价值追求等方面均存有差异。

　　上述差异的存在使得行政权威与学术权威在教育督导实践中矛盾频发:第一, 越位严重, 行政权力与学术权力之间缺乏明确的界限, 二者时常交织在一起, 职责与分工的不明使得行政权力与学术权力相互越位;第二, 学术权威主体弱化, 学校管理的行政色彩浓厚, 行政权威对于学校自主事务干预过多, 甚至呈现包办之势, 教育督导的严肃性与科学性受到质疑, 学术组织以及学者参与学校事务的决策路径有限使得学术权力的合法性难以体现。

　　(三) 教育督导机构设置混乱

　　目前我国地方教育督导机构一般有以下三种设立模式:第一, 教育督导机构由同级人民政府授权设立, 但是编制与领导权隶属于教育行政部门, 该模式将授权与领导权分离, 降低了教育督导的权威性;第二, 教育督导机构直接隶属于教育行政部门, 该模式使得教育督导机构的职权仅限于督学范围之内;第三, 教育督导机构平行于教育行政部门, 教育行政部门领导兼任其主要负责人, 该种模式使得教育督导部门与教育行政部门时常面临重复监督与相互推诿的困境。我国教育督导机构的权利来源不明, 隶属关系不清, 使得教育督导的独立性与权威性大受影响。

　　(四) 教育督导队伍缺乏专业性

　　目前我国建立教育督导办公室的县 (市、区) 数量达2761个, 全国教育督导人员人数达45732人, 教育督导队伍建设日趋完善。然而随着教育改革的持续深入, 我国教育督导队伍逐渐暴露出专业性水平不高的问题。第一, 队伍结构不合理, 我国现行的教育督导人员老龄化现象严重, 部分离退休人员由于各种主客观原因无法长期心无旁骛地履行教育检查、监督职责, 教育督导人员的数量虽持续增加, 但是质量水平依然有待提升;第二, 学历过低, 根据调查显示目前我国教育督导人员多为本科学历, 硕士、博士学历的人员较少;第三, 专业化水平低, 我国大多数教育督导人员未接受过专业培训, 督导意识陈旧, 水平有限。

　　三、我国教育督导制的重构策略

　　(一) 强化教育督导的权威性

　　教育督导制度作为落实教育法律法规的重要工具, 促进教育改革目标实现的保障机制以及强化教育管理的关键环节, 其自建立以来就受到各国政府的高度重视。作为重要的教育行政监督部门之一, 教育督导部门依法检查、监督教育法律法规贯彻执行的工作职能赋予其一定的行政权威, 但是该权威应当建立在客观、科学以及公正的评估结果之上, 教育督导工作应当屏蔽权力、感情等因素的干扰, 勇于反应真实情况。我国应当通过实现教育督导工作的科学化、行为的规范化、权力的明确化、形象的廉洁化等手段重塑教育督导的行政权威;通过强化教育督导的理论研究、培养专业的教育督导权威、营造和谐的学术氛围等措施建设教育督导的学术权威。

　　(二) 建立科学的行政权威、学术权威管理体系

　　教育督导制度既需要依靠行政权力做后盾, 亦需要得到学术权力的支持。第一, 明确权力发挥作用的范围, 我们应当明确行政权力与学术权力各自的责任范围, 建立依法行政、合法监督的体制, 行政权力与学术权力均应在国家法律框架下行使, 同时我们应该构建行政权力与学术权力的协调机制, 使二者形成合作、分工与制约的良性发展关系;第二, 强化学术的民主建设, 我们应当健全学术委员会制度, 明确其职权与职责, 以畅通专家学者参与学术决策的渠道, 行政决策应当注意吸收学术人员的意见, 人员构成日益多元化。

　　(三) 坚持同级人民政府的直接领导

　　为了实现教育督导机构督学与督政相结合的职能, 保证教育督导制度的科学性、公正性与客观性, 我们应当建立人民政府直接领导的教育督导机构。第一, 取消教育行政部门代替管理教育督导机构的现状, 坚持由政府委派督学, 督导部门直接向政府负责即可;第二, 教育督导部门接受同级人民政府教育主管人员的直接领导与监督, 同时亦应接受上级教育督导部门的指导与监督;第三, 教育督导机构应当在教育主管人员的领导之下与教育行政部门建立信息共享机制, 实现协同工作。

　　(四) 提升教育督导队伍的专业化水平

　　我国教育督导队伍专业化建设可从以下几个方面着手:第一, 准确把握职业定位, 我们应当明确教育督导人员既不是教师, 亦不是学校的管理人员, 他们是专职履行教育行政职责的行政人员, 隶属于国家公务员序列;第二, 建立严格的选拔制度, 教育督导人员的专业水平直接影响教育督导制度的权威性, 所以我们应当秉持公正、公开、公平、择优录取等原则, 严格遵守公开信息、组织考试、进行面试、培训实习、组织任命等程序遴选出专业化、年轻化的督导人才;第三, 完善培养机制, 社会急剧变革, 教育督导队伍的培养应当是终身的, 各高校可以开设教育督导专业, 督导人员亦应适时地进行脱产培训与在职培训。

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