国际金融监管制度对我国的启示

时间:2019-09-27

　　摘要：部分发达国家及国际组织在金融科技监管方面采取适度监管、鼓励创新的态度, 总体上趋于主动监管型, 坚持消费者保护原则和对特定领域的重点监管。本文对其进行梳理并得出对我国的启示, 即应实施“友好型”“穿透式”“主动型”“技术型”“合作型”监管。

　　关键词：金融科技; 发展; 监管; 启示;

　　一、金融科技的发展现状

　　1. 金融科技的内涵

　　目前全球对金融科技 (Fin Tech) 尚无统一的定义。金融科技正处于蓬勃发展时期, 新的业务模式层出不穷。2016年初, 全球金融治理的牵头机构金融稳定理事会 (FSB) 第一次在国际组织层面对金融科技做出了初步定义, 即金融科技是指通过技术手段推动金融创新, 形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品[1]。

　　2. 金融科技的主要分类

　　综合巴塞尔委员会与金融稳定理事会 (FSB) 的观点, 金融科技的业务模式主要有5类 (详见表1) 。

　　表1 金融科技业务的主要模式    

　　3. 金融科技的发展情况

　　金融科技现处于持续发展状态。根据《民银智库研究》相关数据显示, 2017年, 全球金融科技融资额达166亿美元, 融资事件1128例, 分别较2016年增加28亿美元、105例。分区域来看, 北美和欧洲地区受益于初创企业积极的投资态度, 融资规模增长较快;亚洲金融科技融资额近4年来首次下降, 但得益于中国、印度两国2017年金融科技大规模融资的支撑, 2017年亚洲金融科技融资规模仍高达5794亿美元。

　　二、金融科技监管的国际实践

　　1. 英国:行为监管, 通过制度设计鼓励创新

　　(1) 金融行为监管局 (FCA) 主要负责金融科技监管

　　金融危机后, 英国对金融监管体制进行了重大改革, 将金融服务监管局 (FSA) 拆分为审慎监管局 (PRA) 和金融行为监管局 (FCA) 。FCA要求众筹机构均需经监管机构批准设立, 监管标准分为两类, 分别是借贷型 (即P2P借贷) 和股权投资型。而第三方支付和网络银行等业务, FCA原有的监管框架已涵盖[2]。

　　(2) 推出“项目革新计划”

　　2014年, FCA推出“项目革新”计划 (Project Innovate) , 项目目标是提高金融监管规则和业务许可获取等问题的熟知度;协助政府为金融科技创业企业提供税收激励和其他优惠政策, 如对于取得发明特许的金融科技创新的所得税率, 调低至10%以下。

　　(3) 建立监管沙盒 (Regulatory Sandbox)

　　监管沙盒是“项目革新计划”的一部分, 由FCA于2016年5月启动。监管沙盒可以认为是一个“监管实验区”, 适当放松参与实验的创新产品和服务的监管约束, 激发创新活力。

　　(4) 鼓励利用科技手段提高合规效率

　　FCA鼓励金融科技企业通过引进新的技术, 优化业务流程, 提高合规效率, 降低综合成本。鼓励、培育和资助金融科技企业利用新技术加速达到监管要求。利用大数据技术和软件集成工具降低企业合规成本, 提高监管报告的准确性。

　　(5) 英国央行支持金融科技发展

　　拓宽英国央行资金对非银行支付服务商的支持渠道。将探索使用分布式账簿技术在中央银行核心业务中的使用, 包括实时清算系统的运行。发起金融科技加速器项目, 通过与金融科技企业的合作, 促进央行更好地完成其政策目标。建立一个允许金融机构有序倒闭的体制, 用更好的退出机制带来更好的准入管理[3]。

　　2. 美国:功能监管, 完善法律体系

　　(1) 采用功能性监管模式

　　美国的监管模式是功能性监管, 即根据业务涉及的领域确定监管机构, 而非依据产品发行的机构或所属行业分类。例如, “放贷机构”统一受金融消保局的监管, 并应首先取得相应业务许可证。“放贷机构”主要有两种, 一种是单纯提供借贷信息的信息中介, 一种是以自由资金发放贷款。网络平台从事以上两种任意一种业务, 即可认定为“放贷机构”[4]。

　　(2) 向金融科技企业颁发银行牌照

　　2017年3月中旬, 美国货币监理署 (OCC) 对外发布了《金融科技企业申请评估章程》, 开始对金融科技企业进行规范, 只允许经营规定范围内的活动, 且要取得相应的特定的银行牌照[5]。

　　(3) 完善法律环境

　　美国政府根据金融科技领域的新模式, 不断完善法律制度。如2012年, 针对股权众筹模式层出不穷的情况, 美国政府签发了《创新企业融资法案》, 并根据实际情况进行了多次修订。

　　3. 香港:多头监管

　　(1) 香港金管局成立金融科技办公室, 启动“监管沙盒”

　　2016年3月, 香港成立“金融科技促进办公室” (Fintech Facilitation Office) , 作为金融科技业界与监管部门之间的桥梁。2016年9月, 香港金管局 (HKMA) 启动金融科技监管沙盒 (Fintech Supervisory Sandbox, FSS) , 供银行业在运用和开拓金融科技及创新科技时, 及时进入真实环境中测试, 采集数据和用户意见。

　　(2) 香港证券及期货事务监察委员会开展金融市场业务监管, 加强监管合作

　　作为金融市场业务监管机构, 香港证券及期货事务监察委员会 (SFC) 针对金融科技相关业务实施监管。2017年2月, SFC宣布加入R3区块链联盟, 进一步规范区块链业务发展。SFC与澳大利亚、英国、迪拜相关金融监管部门签订了金融科技合作协议[6]。

　　三、国际金融科技监管的总体趋势

　　1. 金融科技监管具有必要性

　　据FSB一份对26个国家和地区 (包括:阿根廷, 澳大利亚, 巴西, 加拿大, 中国, 法国, 德国, 中国香港, 印度, 印度尼西亚, 意大利, 日本, 韩国, 墨西哥, 荷兰, 俄罗斯, 沙特阿拉伯, 新加坡, 南非, 西班牙, 瑞士, 土耳其, 英国, 美国, 肯尼亚, 巴基斯坦) 的监管当局的调查显示, 20个已经对金融科技采取监管措施, 另外5个计划采取, 只有沙特阿拉伯认为暂时没有必要。各监管当局的监管变革力度有所差异:墨西哥制定了一项新法案, 韩国、欧盟、瑞典、土耳其、俄罗斯对现有法律法规进行了小幅修订;阿根廷、中国香港、印度、印度尼西亚、巴基斯担和新加坡在金融科技的子领域出台了相关法规;加拿大、德国、美国出台了关于金融科技的提案。

　　2. 监管理念:适度监管, 鼓励创新

　　各国认识到金融科技发展对激发本国金融创新活力的重要意义, 总体上保持了积极鼓励的态度[7]。英国FCA认为, 金融创新可以强有力地推动符合消费者利益的充分竞争, 有助于帮助监管者了解市场情况。美国在监管白皮书中指明, 促进经济增长一个重要的方法就是支持金融科技发展。FSB的调查显示, 只有8个国家或地区明确提出了维护金融稳定的监管目标。

　　3. 监管原则:消费者保护是最重要的共同原则

　　各国（地区）的金融科技监管原则中, 消费者保护是重要的共同原则。在20个国家或地区的监管目标或者原则中, 有17个提到了消费者保护, 其中的消费者包括了投资者和融资者双方。例如, 美国的监管白皮书中提出, 要从消费者出发, 保证金融科技公司研发的产品和服务从一开始就完全服从消费者保护。

　　4. 监管模式:趋于主动监管型

　　当前国际主流金融科技监管模式已形成了限制型监管 (如美国) 、主动型监管 (如新加坡和英国) 和被动型监管 (如我国) 三种模式, 目前都逐渐向主动型监管模式趋同。主动型监管兼具监管的韧性和灵活性, 预计将会成为未来国际金融科技监管的主要方向。以美国为例, 2017年发布的《金融科技白皮书》传递出美国政府对金融科技发展转向积极的态度。

　　5. 监管重点:集中在特定领域

　　由于金融科技各领域业务规模、发展速度、风险状况的差异, 各国（地区）对金融科技的监管主要集中在部分特定领域, 包括众筹、金融科技信贷、虚拟货币、支付结算以及网络安全。有15个国家（地区）的监管当局出台或计划出台关于众筹或者金融科技信贷的法规或指导意见。对于虚拟货币, 监管的重点在于完善现有法律框架, 包括明确虚拟货币如何承担价值储藏和交换媒介的职能, 以及防范伪造与洗钱风险[8]。

　　四、对我国的启示

　　1. 实施“友好型”监管

　　最初阶段, 由于缺乏对金融科技的有效监管, 风险暴露较多, 对金融稳定造成了一定的冲击。但作为监管者, 仍然应当秉承“技术中立”的原则, 并充分认识到金融科技对金融业创新发展的重大意义。应当致力于构建一个“友好型”的监管环境, 在培育金融科技发展的同时, 密切关注监测风险。

　　2. 实施“穿透式”监管

　　监管当局应当按照实质重于形式的原则, 实施“穿透式”监管, 根据金融科技的具体模式, 按照功能性监管的原则分类监管, 扩大监管覆盖面, 使得金融监管与金融创新相适应。针对监管职权难以区分的领域, 要注重在风险传播路径上设置防火墙。

　　3. 实施“主动型”监管

　　为了减少监管盲区, 提高监管效率, 我国也应该根据功能监管的原则, 制定金融科技监管框架、监管内容、原则和措施。当前我国金融是分业监管, 尽管一行三会有调整的趋势, 但短期内完全合并的可能性较低。因此当前尤其要注重监管的协调, 统一部署、统一行动, 优化不同机构、不同层级之间监管职责的划分, 避免重复和遗漏。

　　4. 实施“技术型”监管

　　金融可以依托的是大数据、云计算、人工智能等技术, 这些也可以为金融监管所用。如提取监管数据, 监管当局可以依托信息技术, 批量获取相关信息, 借助人工智能, 将部分重复性劳动程序化, 降低监管成本。当然, 实现这一目标的前提是要金融机构配合将相关监管对象数字化、标准化, 实现监管技术的科技化难度才会降低。

　　5. 实施“合作型”监管

　　各国的金融科技发展进度不一, 但金融科技的最前沿需要有国际视野。为了抢占金融科技监管的先机, 我国应强化国际合作, 积极参与金融科技监管国际规则的制定和完善。

　　参考文献
　　[1]李文红, 蒋则沈.金融科技 (Fin Tech) 发展与监管:一个监管者的视角[J].金融监管研究, 2017 (3) :1-13.
　　[2]黄卓, 王海明, 沈艳.金融科技的中国时代:数字金融12讲[M].北京:中国人民大学出版社, 2017:36-53.
　　[3]陈静.中国金融科技发展概览 (2016) [M].北京:电子工业出版社, 2017:13-16.
　　[4] NANTIONAL ECONOMIC COUCIL.A Frame For Fintech[R].Washington DC:2017, 8-13.
　　[5] 陈生强, 隆雨, 刘志坚.2017金融科技报告:行业发展与法律前沿[R].北京:京东金融研究院, 2017:111-112.
　　[6] REGULATORY GUIDE 257, Testing Fintech Products And Services Without HoldingAn AFS Or Credit Licence[S].Australian:Australian Securities&Investments Commission, 2017.
　　[7]廖岷.全球金融科技监管的现状与未来走向[J].新金融, 2016 (10) :12-16.
　　[8] Fintech Regulatory Sandbox Guidelines[S].Singapore:Monetary Authority of Singapore, 2016.

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