对宪法中非公有制经济规范含义的研究

时间:2019-09-27

　　摘要：现阶段， 非公有制经济已成为推动我国经济发展的重要力量。巩固非公有制经济发展的核心， 即经济平等和经济自由， 是坚持和完善我国基本经济制度的必然要求， 也是国家为非公有制经济发展提供有力保障的重要方面。因此， 有必要对宪法上非公有制经济的规范含义进行研究， 同时明确宪法规范对国家机关的保障实施义务， 为非公有制经济发展提供充分的宪法保障。

　　关键词：非公有制经济； 经济平等； 经济自由； 宪法保障

　　The Study on the Normative Meaning of Non-public Ownership Economy in the Chinese Constitution

　　JIANG Pan

　　School of Law, Sichuan University

　　Abstract:

　　At this stage, the non-public economy has become an important force to promote China's economic development.Consolidating the core of the non-public economy, namely economic equality and economic freedom, is an inevitable requirement for upholding and improving China's basic economic system, and it is also an important aspect for the country to provide strong guarantees for economic and social development.Therefore, it is necessary to study the normative meaning of the constitutional nonpublic economy, and at the same time, clarify the constitutional norms to implement the safeguards of state organs, and provide sufficient constitutional guarantee for the development of the non-public economy.

　　Keyword:

　　Non-public economy; economic equality; economic freedom; constitutional guarantee;

　　一、宪法上非公有制经济规范含义的历史变迁

　　《中华人民共和国宪法》自1954年制定以来， 先后在1975年、1978年和1982年进行了修改， 并在1979年、1980年、1988年、1993年、1999年、2004年和2018年历经了7次修正。在这10次变化中， 规定非公有制经济的宪法条款的变化最大 （李正华， 2007） [1].因此， 探究宪法上非公有制经济的规范含义有助于我们明确国家在非公有制经济发展过程中的保护态度， 也有利于我们更好地研究与厘清宪法与非公有制经济的内在关系 （韩大元， 2005） [2].

　　1954年的宪法是我国的第一部宪法， 虽然这部宪法属于社会主义性质的宪法， 但是公有制经济在整个社会主义经济中所占的比重相当小， 其中国营经济的占比还不到20%, 而私人资本主义经济和个体经济的占比已达到了将近80%.为了促进和发展生产力， 1954年的宪法对五种主要经济成分作了明确规定。宪法规定， 国家机关要优先发展国营经济， 同时也要依法保护私人生产资料。但是这种保护是有条件的， 即仅保护现行法律所认可的生产资料所有权， 而不保护新生的私人生产资料所有权 （李芳， 2009） [3].而且， 要保护的现有的私人生产资料所有权也要逐步进行限制和改造， 其中个体农业和个体手工业要改造为发展生产合作社， 而资本主义工商业要逐步向全民所有制过渡。

　　1975年的宪法和1978年的宪法对所有制进行了相当严格的规定， 即仅有全民所有制和劳动群众集体所有制两种。同时， 对私有制的存在和发展也附加了多种条件， 如只有"不剥削他人的"个体经济可以在小范围内发展， 那么作为私有制实现形式的个体经济就会面临着一定的约束。

　　十年文革结束后， 邓小平于1978年在党的十一届三中全会上提出， 国家要实行改革开放的政策和"以经济建设为中心"的工作方针， 此时国家的社会主义建设开始步入正轨 （宋新海， 2019） [4].而且， 这也为后来我国个体经济、私营经济等非公有制经济的产生与发展提供了政策支持和方针指导。

　　1982年的宪法被认为是我国"建国以来最为完善的宪法" （肖蔚云， 2005） [5].这部宪法不仅突破了以往关于个体经济的规定 （王锴， 2009） [6], 而且在个体经济的发展问题上首次作了具体规定和进行了方向指导。这使得个体经济的合法地位首次被国家宪法所承认， 为个体经济发展提供了合法的依据与支持。但是， 由于当时实践的不成熟和规范的不确定， 使得个体经济的发展并不顺利。除个体经济入宪外， 1982年的宪法开始承认外国企业在华投资与经营的合宪地位， 而且第一次明确承认了"三资企业"的宪法地位， 为个体经济和三资企业的发展提供了宪法上的根本保障， 也对改革开放政策的深入贯彻提供了有力的宪法支持。但是， 个体经济仍然只是社会主义公有制经济的补充， 从属于公有制经济并受其制约。

　　1984年， 城市经济体制开始改革， 尤其是在国有经济领域， 一些国有企业开始承包租赁经营， 这使得非公有制经济得到了大量发展的机会和空间， 也使得雇佣关系开始在全国大范围出现。此时， 原有的个体经济范围已经不能涵盖这类含有"雇佣关系"特点的企业。为了明确这类企业的合法地位， 表达中央对发展非公有制经济的决心， 1988年的宪法修正案首次对私营经济进行了明确规定。1这一规定不仅确认了客观存在的私营经济概念， 也在宪法层面上扩大了对非公有制经济的保护范围。但是， 这次在宪法上对私营经济规范的确认仅将重心放在了部分政策调整上， 缺乏灵活性与开放性， 贯穿着一定的不确定性和保守性。例如， 国家对私营经济的保护方式也只是"监督、引导和管理", 这在一定程度上打击了私营经济发展的主动性， 使得非公有制经济的发展动力减小 （韩大元， 2005） [2].

　　我国的第三次宪法修正案于1993年在第八届全国人民代表大会上正式通过， 该修正案明确规定了我国开始实行社会主义市场经济， 由此使得计划经济被取代 （梁慧星， 2004） [7], 标志着中国经济进入了快速发展阶段。

　　1999年的宪法修正案对原宪法条款的第11条进行了修改， 在"个体经济"后增加了"私营经济等非公有制经济"的规定， 将"重要组成部分"代替了原先的"补充"规定。这从宪法上肯定了非公有制经济与公有制经济地位的平等性， 为今后国家制定有关非公有制经济的政策和法律法规提供了宪法上的支持和保障 （李芳， 2004） [3].

　　2004年的第四次宪法修正案明确了国家对非公有制经济的保护态度， 即在支持的同时进行监督， 且在严格管理的同时进行引导， 具体为"国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展， 并对非公有制经济依法实行监督和管理".通过对宪法上有关非公有制经济条款的修正， 使得非公有制经济条款变得越来越规范， 提高了非公有制经济的宪法地位， 也使得非公有制经济进入了全面快速发展阶段。

　　二、宪法上非公有制经济规范含义的构成

　　我国宪法关于非公有制经济规范的条款包括个体经济、私营经济等非公有制经济的规定以及私有财产权的规定等， 这既充分体现了非公有制经济与公有制经济在法律上的地位的平等性， 也为非公有制经济的宪法地位的具体化提供了依据。

　　1999年的宪法修正案对非公有制经济的性质进行了明确的规定， 即非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分， 而非处于边缘性质的"补充"地位， 标志着非公有制经济被正式纳入社会主义初级阶段的基本经济制度当中 （白永秀、宁启， 2018） [8].非公有制经济与公有制经济在法律上的平等地位意味着， 其可以在市场经济中平等、公平地参与市场竞争， 具体表现有：与这种平等待遇相适应， 非公有制经济在行业参与中开始减少传统领域结构的份额， 转而进入以往以公有制经济为主体的领域结构；在结构范围上， 以资本集中为主的非公企业开始出现；在产业布局上， 大规模、专业化经营的非公有制企业开始在一二三产业涌现；在市场分布上， 一大批高精尖的非公有制企业开始逐步向国际市场发展 （张军， 2007） [9].与此同时， 从事非公有制经济的人员， 包括个体户、私营企业主、民营企业人员等社会阶层， 不仅得到了宪法和法律上的平等保护， 还为促进非公有制经济健康发展做出了重要贡献。

　　宪法修正案第21条对非公有制经济的主体范围作了明确规定， 即用"个体经济、私营经济等非公有制经济"来代替以往的"个体经济", 其中的"等"字说明非公有制经济除包括个体经济和私营经济外， 可能还包括其他种类的经济 （韩大元， 2005） [2].这不仅从宪法的高度对非公有制经济的主体范围作了明确的规定， 而且为通过宪法来解释未来新出现的经济形式的合法地位作了铺垫。从宪法解释功能的角度来看， "等"字符合在宪法条款含义不明确、宪法在具体化的过程中出现重大争议以及社会发展中的新气象亟须明确其宪法地位与属性时可以进行宪法解释的标准 （王旭， 2015） [10].宪法修正案增加的"等"字既是对我国社会经济发展不断面临新阶段新问题的回应， 也为非公有制经济发展留下了较大的空间。

　　宪法修正案第21条第一次明确了国家与非公有制经济之间的关系， 即国家对非公有制经济负有保障实施的义务。保护的关键是国家机关会坚持法治建设， 从立法、执法、司法三个角度保障非公有制经济的发展。得到国家保障是非公有制经济能够健康发展的前提， 因此在非公有制经济的发展过程中， 国家提供的宪法保障、法律支持是非公有制经济蓬勃发展的两把利剑。反过来， 宪法规范又对国家提出了其对非公有制经济的保障实施义务， 该义务要求国家应当提供健全的立法、公正的司法、严格的执法， 从而创造出一个经济有保障、财产有保护的环境 （于立、刘玉斌， 2017） [11].坚持宪法对国家机关提出的保护非公有制经济的法律保障义务， 是维护国家基本经济制度和促进非公有制经济发展的必然要求 （韩大元， 2015） [2].如立法机关在制定法律法规时， 不得制定违反宪法规定的保护非公有制经济与公有制经济平等发展的条款；司法机关不得违反宪法规定的平等原则和保护非公有制经济的规定， 而做出错误的裁判；行政机关在制定规范性文件时， 不得制定有违平等原则的条款， 且在进行行政行为时， 必须保护非公有制经济主体的合法权利与利益。

　　宪法修正案第21条明确规定了保护非公有制经济发展的方式， 即"国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展， 并对非公有制经济依法实行监督和管理".相比之前的保护条款， 现在的保护条款的特点更加鲜明：保护目标明确， 即个体经济、私营经济等非公有制经济， 而非之前单一的个体经济或者私营经济；保护方式更加积极， 即鼓励、支持和引导再加以监督和管理， 而非之前的引导、监督和管理， 其中的"鼓励、支持"体现的是国家保护非公有制经济发展的理念和政策的变化。鼓励是指， 鼓励非公有制经济和公有制经济公平竞争， 激发非公有制企业蓬勃发展的活力；支持是指， 作为我国基本经济制度的非公有制经济， 应当与公有制经济平等发展和公平竞争。

　　宪法修正案第22条明确规定， 国家应当保护公民的合法私有财产。私有财产权于2004年入宪， 标志着国家对公民个人所有的财产安全的重视， 同时扩大了私有财产权的宪法保护范围。合法的私有财产不仅包括合法的收入、房屋等， 可能还包括政府和社会救济、善意取得等财产。该修正案不仅从宪法高度赋予了国家保护公民合法财产权的义务， 而且从公民权利角度出发赋予了公民行使保护个人合法财产的权利。非公有制经济财产作为公民的合法私有财产， 理应能够享受到国家所提供的保护义务。同时， 非公有制经济能够依法行使参与市场竞争和保护自身合法财产的权利。

　　三、宪法上非公有制经济发展的核心

　　我国非公有制经济的宪法地位经历了从"补充"到"重要组成部分"的转变， 其保护方式也经历了从"监督、引导和管理"到"鼓励、支持、引导以及依法监督和管理"的深刻转变， 使其蓬勃发展在就业、税收等方面发挥着不可取代的作用。然而， 与保护非公有制经济的法治要求相比， 仍有许多方面需要完善 （杨海坤， 2004） [12].因此， 要牢牢抓住宪法上非公有制经济发展的核心， 即经济平等和经济自由， 促使公有制经济与非公有制经济平等发展和自由竞争， 为非公有制经济发展提供有力的宪法保障 （汪进元， 2004） [13].

　　（一） 经济平等

　　1. 经济平等的宪法依据。

　　1954年制定的第一部宪法就明确规定："中华人民共和国公民在法律上一律平等。"此后， 1975年和1978年的宪法虽然没有明确规定"法律上一律平等", 但1982年的宪法又恢复了公民平等的规定， 即用"法律面前人人平等"代替"法律上的平等" （覃福晓， 2008） [14].1982年的宪法确认了平等权的保护范围， 这一完善具有重要的历史意义与现实意义。同时， 平等权的入宪标志着我国从歧视私营经济等非公有制经济到全面承认与重视非公有制经济的转变。我国现行宪法第33条规定："中华人民共和国公民在法律面前一律平等。"作为我国宪法规定的公民的一项基本权利， 平等权是指公民依法同等地享有权利和履行义务 （江登琴、胡弘弘， 2013） [15].如果说生命权是维持公民不可缺少的生命和安全利益的基石， 那么平等权则是给予公民在政治、经济和社会发展上的平等且有尊严的必要前提。需要注意的是， 不只是自然人可以享有平等权， 私法人同样可以享有。私法人可以成为宪法的基本权利主体已经被大部分的专家和学者所接受 （陈征、刘馨宇， 2018） [16].那么， 非公有制经济主体作为私法人的一部分， 自然应当得到宪法的保护。私营经济等非公有制经济应当和国有经济享受同等的政策待遇和法律保护， 因为保障非公有制经济和公有制经济的平等就是保障市场经济的有序发展。

　　2. 经济平等与宪法上非公有制经济的关系。

　　经济平等必然要求国家在政策支持、法律保护等方面给予非公有制经济与公有制经济相平等的待遇， 而经济平等实质就是非公有制经济在宪法和法律中的地位与公有制经济"同等".因此， 发展非公有制经济必然要求经济平等。经济平等能够为非公有制经济的发展提供有力的宪法保障， 而非公有制经济发展所创造出的价值又能够为支持经济平等的主体提供大量的物质基础， 以激励支持经济平等的主体在未来进行新的保障活动。因此， 非公有制经济必然会把经济平等当作重要核心， 国家也会平等对待公有制经济与非公有制经济， 使非公有制经济在市场准入限制、政策补贴扶持等方面与公有制经济享有同等的资源和服务。经济平等要求平等保护各类市场主体的合法权益， 也要求平等对待公有制经济和非公有制经济， 这是宪法中的经济原则在实践中的具体体现。可见， 经济平等既是非公有制经济稳定有序发展的重要前提， 也是非公有制经济发展的核心原则之一。

　　（二） 经济自由

　　1. 经济自由的宪法依据。

　　虽然我国现行宪法并没有对经济自由做出明文规定， 但可从宪法条文中体现和推导出来。例如， 我国现行宪法明确规定的私有财产权和劳动权均是对经济自由的反映。

　　第一， 私有财产权， 指公民个人所有的以财产利益为内容的权利。与公有财产权不同的是， 私有财产权可以通过合法途径获得并能够自由进行处分或使用 （王建均， 2006） [17].维护私有财产权是保障经济自由的必要前提， 因为如果私有财产权无法得到宪法和法律的保障， 那么就无从实现经济自由 （胡锦光、韩大元， 2007） [18].值得强调的是， 私法人也是宪法基本权利的主体， 只是在某些具体基本权利的享有上与自然人有所区别 （杜强强， 2009） [19].1982年的宪法规定了所有权的概念， 但并没有囊括私有财产权的内容 （韩大元， 2004） [20].2004年通过的宪法修正案明确规定， "国家依照法律规定保护公民的私有财产权", 可见该修正案用"私有财产权"取代了"所有权"的概念， 正式将公民私有财产权全面纳入了宪法保障 （邓肄， 2017） [21].这一修改扩大了私有财产权的保护范围 （陈征、刘馨宇， 2018） [16], 反映了国家对公民个人财产和经济自由的重视。私有财产权的入宪标志着我国对私有财产权从犹豫和抵触到承认与保护的态度转变， 这种转变意味着非公有制经济主体可以公平参与市场竞争并同等享受法律保护， 使得经济自由的基础得到了保障， 促进了非公有制经济快速稳定发展， 也使得我国社会主义市场经济建设进入了新高潮。

　　第二， 经济自由的本质其实是劳动者自由参与市场竞争， 即劳动权。自1954年的第一部社会主义类型的宪法明确劳动权至今， 四部宪法均明确规定公民有劳动的权利。但劳动权的内涵并不是一成不变， 其通常会随着宪法的修改与更新而变化。例如， 劳动权在1954年被写入宪法， 是因为国家初立， 百废俱兴， 经济发展需要大量的劳动力参与建设与改造。在这样的背景下， 国家规定了劳动者的权利和义务， 因此计划经济体制下的公民没有绝对的劳动自由， 此时的重点是服从政府安排和维护集体利益， 使得国有企业、集体企业快速发展， 从而成为国家经济的主导 （王德志， 2014） [22].但是， 建立社会主义市场经济体制是在我国1993年的宪法修正案通过之后， 使得私营经济等非公有制经济开始进入全面快速发展阶段， 开始凸显劳动者的个人意志和自由。此时， 劳动者与非公有制经济主体的雇佣关系是否和谐以及劳动者的权利是否得到了尊重， 成为了发展非公有制经济的必要前提， 因而劳动权的内涵在这一时期得到了丰富 （陈征、刘馨宇， 2018） [16].公民参与劳动不再仅限于国家意志， 而是有了更多的自主安排。随着中国社会主义市场经济的发展， 劳动权不断被赋予新的内涵， 这不仅保障了劳动者从事劳动的权利， 还赋予了劳动者选择某一特定职业以及从事该职业的自由 （陈征， 2011） [23].而这种职业自由通常是基于劳动者个人意志选择的自由 （谢立斌， 2012） [24], 当这种独立职业以公民的个人意志为基础， 且依公民的自由意志选择雇佣关系并以市场公平竞争为目的时 （宋华琳， 2008） [25], 这种职业自由就可被视为"经济自由".可以说， 经济自由的本质就是劳动者个人选择职业的自由以及劳动权的保障。

　　2. 经济自由与宪法上非公有制经济的关系。

　　经济自由必然要求一个公平、合理、诚信、平等的市场环境， 其是非公有制经济迸发活力的基础， 也是非公有制经济发展的核心之一。这是因为， 经济自由不仅为非公有制经济发展提供了开放包容、公平竞争的市场环境， 而且这种自由竞争所带来的价值会为非公有制经济发展带来活力。这种发展活力是对非公有制经济参与市场竞争的认可， 也为其施展更多的自由提供了前提和物质基础， 以激励非公有制经济主体在未来进行更多新的经济活动。建立在经济自由的基础之上， 非公有制经济主体集合在一起就会成为促进市场经济稳定有序发展的巨大推动力。

　　（三） 经济平等与经济自由的关系

　　经济平等与经济自由的共同点在于， 两者都是宪法上非公有制经济发展的核心。经济平等必然要求经济自由， 经济自由也必然要求经济平等， 这就要求经济平等与经济自由之间应当形成相互促进、共同提升的互补关系 （刘敬鲁， 2009） [26].但这并不意味着无限制的经济平等与经济自由， 即经济自由不意味着绝对的"私有化、市场化和自由化" （顾海良等， 2018） [27], 经济平等也不能搞成平均主义"大锅饭" （刘敬鲁， 2009） [26].换而言之， 国家在经济平等的前提下应当建立一套激励机制， 鼓励市场自由和公平竞争；在经济自由的前提下也要适时调控， 避免无限制的"自由".

　　四、非公有制经济的健康发展离不开宪法规范对国家机关的保障实施义务

　　非公有制经济的发展对促进我国的就业、税收等方面都发挥了十分重要的作用。国家统计局发布的公报称："1978年， 我国的城镇就业人口几乎都集中在国有和集体单位， 占比高达99.8%.1982年宪法首次确认了个体经济的宪法地位之后， 个体经济开始加速发展， 雇工数量限制开始在民间被悄悄突破。"2以城镇个体户数量为例， 1978年的个体户数量才15万人， 而在1982年却增长到147万人。31988年， 私营经济首次被写进宪法， 随后《私营企业暂行条例》被颁布施行， 自此私营经济进入了稳定发展阶段。随着南方谈话的进行和建立社会主义市场经济体制目标的提出， 私营经济开始进入全面快速发展阶段。相比于1978年， 1994年我国的私营企业户数有43.20万， 私营企业就业人数也已经达到了648.3万。1999年， 非公有制经济作为"重要组成部分"被写入宪法。之后， 《个人独资企业法》《中小企业促进法》等相继被颁布， 旨在规范非公有制经济的经营活动并保护其合法利益 （白永秀、宁启， 2018） [8], 自此， 私营经济等非公有制经济进入了发展高潮。据国家统计局统计， 在2002年， 我国的私营企业户数达到了243.50万， 私营企业就业人数达到了3 409.3万， 总计纳税2 450.33亿元。4可见， 非公有制经济在纳税、就业等方面发挥了重要的作用。2002年， 党的十六大提出了两个"毫不动摇", 之后全国人大通过了《宪法修正案》， 国务院也颁布实施了"非公经济36条", 并陆续出台了《劳动法》《物权法》等相关法律法规， 旨在为非公有制经济发展提供一个公平自由、平等竞争的良好环境。2007年， 党的十七大提出"平等保护物权", 使得公有制经济与非公有制经济的地位的平等性得到了政府和社会的重视。之后， 非公有制经济逐渐在商品市场、金融市场、劳动力市场、产权市场等起到了主要的推动和引导作用。党的十八大提出了"三个平等", 即"在生产要素、市场竞争与法律保护上， 各种所有制经济应当受到平等对待", 说明非公有制经济与公有制经济在市场竞争中应当受到法律的平等保护和国家资源的同等支持， 这一表述对宪法上非公有制经济发展的核心即经济自由与经济平等再次进行了印证。当前， 非公有制经济已经成为拉动就业增长的重要力量。据国家统计局的最新统计数据显示， 近五年的国有单位就业人数不断减少， 而私营企业就业人数却不断增多。5据全国工商联统计， 我国民营企业在创新驱动、对外投资、国家税收、脱贫攻坚等方面做出了积极的贡献。例如， "民营企业数量占比自2012年的78.9%上升到2018年的89.7%, 其中， 技术创新占比65%, 对外投资已经达到5 400亿元， 占比20%, 税收82 000亿元， 占全部国家税收的52.6%, 到2018年底， 有760万贫困人口获得民营企业的帮助， 民营企业在公益捐赠和安置就业方面共投放597亿元".6可见， 推动非公有制经济持续稳定健康发展具有重要的现实意义。

　　根据前面分析可得， 非公有制经济的宪法地位不断得到了巩固和提高， 其各方面的保护也取得了很大的进步， 然而要达到公有制经济与非公有制经济的法治要求， 仍有很多不足。2017年， 党的十九大报告提出了"两个毫不动摇"和"市场决定性"理论， 再次确认和巩固了非公有制经济的重要地位。2018年11月， 习近平总书记在民营企业座谈会中指出， "公有制经济与非公有制经济不是对立的， 而是统一的", 为非公有制经济行业人员提供了支持。宪法规范对非公有制经济的规定是具有最高法律效力的独立的法律规范体系， 对法律的制定和实行具有直接效力 （韩大元， 2005） [2].国家机关的活动和规范性文件必须符合宪法规范的要求， 不得同宪法相抵触。而且， 经济平等和经济自由是宪法上非公有制经济发展的双重核心。因此， 在市场经济的竞争中， 必须深入贯彻宪法中的平等保护和经济自由原则， 这就要求国家的立法机关、司法机关和行政机关履行相应的保障实施义务。

　　第一， 对于立法机关来说， 建立以宪法规范为基础的保护非公有制经济的法律体系十分重要。我国的社会主义法律体系已经逐渐形成， 目前的重要任务就是要全面清理和完善法律法规， 对于有悖于平等保护非公有制经济的法律法规要及时废止或调整。根据"不得与宪法相抵触"的原则， 凡是与宪法相抵触的法律法规和其他规范性文件一律无效。另外， 对于可能侵害非公有制经济的合法权利和利益的法律法规要及时审查和修改。如若不对其进行修改， 就会导致非公有制经济的发展受限， 也会导致公有制经济与非公有制经济的平等原则得不到深入贯彻， 不利于保护非公有制经济。如在刑法领域， 挪用资金罪就有强行干预非公有制经济发展的事实， 难以适应新时代保护非公有制经济的法治要求。目前， 非公有制经济在人身安全和财产安全等方面存在许多体制性限制， 而仅靠司法解释或规范性文件等的调整难于解决体制的障碍问题。因此， 立法机关应当明确对非公有制经济的保护态度， 及时清理和修订相关法律法规以及其他规范性文件， 有效化解非公有制经济发展中的各类纠纷。完善非公有制经济在就业、税收等方面的法律法规， 为非公有制经济发展提供充分的法律保障。另外， 保护民营企业不应该仅停留在个案平反的层面， 应进一步推动立法的完善， 从系统上梳理现行法律法规中不利于保护民营企业的条款， 从立法上寻求治本之策。

　　第二， 在非公有制经济的发展过程中， 行政机关应当平等对待非公有制经济。改革开放四十年来， 我国非公有制经济的发展不断取得优异成绩， 但同时也存在一系列的挑战， 如政府职能转变、市场准入限制、财税金融支持不足、国际社会不承认等问题。因此， 行政机关应当解放思想、深化改革， 平等对待公有制经济与非公有制经济， 使非公有制经济在市场准入限制、政策补贴扶持等方面与公有制经济享受同等的资源和服务。同时， 行政机关要减税降税， 减轻非公有制企业发展的负担。再有， 行政机关应当确定非公有制经济的平等市场主体地位， 为其发展营造自由、平等的市场环境， 使国际社会充分肯定中国的非公有制经济所取得的成绩。除此之外， 应当加强政府对非公有制经济的监督、管理和服务， 为非公有制经济发展创造良好的市场环境。如行政机关在制定规范性文件时， 不得制定有违平等原则的条款， 而且在进行行政行为时必须保护非公有制经济主体的合法权利与利益。

　　第三， 非公有制经济的发展离不开司法机关的司法保障。在此处， 司法保障是指对非公有制经济的司法保障， 包括审判机关和检查机关对非公有制经济的保障。一是要坚持各类非公有制经济主体的平等地位， 包括诉讼地位、法律地位等， 为非公有制经济提供同公有制经济相平等的司法保障；二是要坚持经济自由、激发活力， 为非公有制经济公平参与市场竞争提供完善的司法保障， 维护非公有制经济主体合法参与市场竞争的秩序， 积极完善公平竞争的市场环境；三是要维护非公有制经济人士的人身安全和财产安全， 为非公有制经济人士提供完善的司法保障。

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　　[17]王建均。私有财产保护与非公有制经济发展[J].中央社会主义学院学报， 2006 （3） :76-80.
　　[18]胡锦光， 韩大元。中国宪法[M].北京：法律出版社， 2007:287.
　　[19]杜强强。论法人的基本权利主体地位[J].法学家， 2009 （2） :12-21, 156.
　　[20]韩大元。私有财产权入宪的宪法学思考[J].法学， 2004 （4） :13-17.
　　[21]邓肄。公民经济自由在中国宪法中的重新确立[J].北方法学， 2017, 11 （4） :46-58.
　　[22]王德志。论我国宪法劳动权的理论建构[J].中国法学， 2014 （3） :72-90.
　　[23]陈征。国家从事经济活动的宪法界限---以私营企业家的基本权利为视角[J].中国法学， 2011 （1） :98-109.
　　[24] 谢立斌。药店判决[M].北京：法律出版社， 2012:53.
　　[25]宋华琳。营业自由及其限制---以药店距离限制事件为楔子[J].华东政法大学学报， 2008 （2） :13-19.
　　[26]刘敬鲁。论我国实现经济平等与经济自由平衡发展的必要性[J].中国人民大学学报， 2009, 23 （1） :36-41.
　　[27]顾海良， 黄泰岩， 刘灿， 等。庆祝改革开放40周年笔谈[J].经济学家， 2018 （12） :5-13.

　　注释
　　1 1988年的宪法修正案在原有条款的基础上增加的第三款规定："国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益， 对私营经济实行引导、监督和管理。"
　　2 来自中华人民共和国统计局人口和就业司， 网址为：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/12/content_5324650.htm.
　　3 来自中华人民共和国国家统计局， 网址为：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01.
　　4 根据国家统计局的官网数据统计， 2013-2017年的国有单位就业人数分别为6 365.1万、6 312.3万、6 208.3万、6 169.8万和6 063.8万， 2013-2017年的私营企业就业人数分别为12 521.6万、14 390.4万、16 394.9万、17 997.1万和19 881.7万。
　　5 来自中华全国工商业联合会， 网址为：http://www.acfic.org.cn/yw/qlyw/201812/t20181226_89721.html.

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