劳动争议调解制度的问题及优化建议

时间:2019-09-27

　　摘    要：　目前我国劳动争议案件呈增长趋势，现行劳动争议处理机制的弊端也逐渐凸显。本文通过对我国的劳动争议处理机制相关文献回顾，总结出争议类型界定、争议处理程序等相关问题。相关研究学者借鉴了其他国家的机制和模式，就分类处理、裁审模式、机构调整、法律规制等方面提出科学合理的有效建议。另外还有研究就劳动关系各方主体包括政府、工会等的关系和定位提出建议。

　　关键词：　劳动争议处理; 调解; 一裁两审; 机制完善;

　　关于劳动争议处理机制的概念界定，王全兴给出了比较确切的定义：指由劳动争议处理的各种机构和方式在劳动争议处理过程中的各自地位和相互关系所构成的有机整体，它表明劳动争议发生之后应当通过哪些途径，由哪些机构、以哪些方式处理。劳动争议处理机制是劳动者维护自身合法权益、建立和谐劳动关系的重要途径。

　　一、我国劳动争议处理分类与机制概述

　　劳动争议按形式可分为个别争议和集体争议，按性质可分为权利争议和利益争议。在我国劳动争议处理的法律制度中对于这些类型并未明晰地界定和划分，实践中四种类型错综交织，争议的处理主要集中于权利争议和个体争议。

　　实践中集体争议处理路径模糊，其被纳入到个别劳动争议的处理程序，中国司法实践认为“所谓的集体劳动争议案件实则是个别劳动争议案件的共同审理”，并且缺乏专门处理机构。随着经济体制的转型，集体争议案件正处于不断上升的趋势，完善集体争议机制建设的任务非常急迫。权利争议和利益争议的区分也是机制调整中关注的重点。许多学者通过研究提出了建议措施，常凯从立法规制角度提出以劳工三权为基础构建集体争议规制体系；曹燕建议强化工会职能并将“三方机制”常规化；程延园等人就区分权利和利益争议、建立专门集体争议处理机构、建立终结处理机制等提出建议；侯玲玲借鉴瑞典的机制提出确立集体谈判争议的和平义务；沈建峰借鉴德国集体性劳动争议处理框架也强调类型化处理和法治化处理、贯彻和平义务，另外提出法治框架下自治和约束共存；杨强提出劳动行政机关应确立在利益争议中的协调者角色。

　　我国劳动争议处理机构主要包括劳动争议调解委员会、劳动争议仲裁委员会和人民法院民事审判庭。劳动争议主要通过调解、仲裁与诉讼的方式进行处理。根据《劳动法》规定，调解遵循自愿原则，而仲裁则为诉讼的前置必经程序，实行“一裁两审”“先裁后审”的单轨制。根据我国现实情况，裁与审两过程密切相关，因此下文将首先具体分析调解制度，而仲裁与诉讼归为一节讨论。

　　二、劳动争议调解制度的问题及完善

　　目前我国劳动争议处理过程出现了“重裁审，轻调解”的现象，与仲裁案件相比，调解处理的案件数量仍少，调解制度没有发挥从基层解决劳动争议的作用，分流和过滤能力不强。调解制度存在众多优势：顺应了劳动争议ADR国际趋势；满足了敏感问题非讼解决的需要；遵循了劳动关系合作的发展趋向；契合了破解诉讼困局的现实需要；引领了群体性纠纷解决主导模式。但为何不能发挥出作用，应看到其中存在的诸多问题。首先，劳动争议调解机构的非三方性。我国劳动争议调解机构主要是设在企业内部的劳动争议调解委员会，由职工代表和企业代表组成，无代表中立的第三方，成为只有劳资双方的协商制度。其次，调解制度效力有限。调解是非强制性的，调解结果不具有法律上的强制执行力。在组织建设上实行选择性强制原则，小微企业的调解制度建设不到位。尚未形成政府主导模式，缺乏公信力，争议当事人倾向直接仲裁。另外，调解制度与仲裁和诉讼的对接机制尚不健全。
 

　　政策建议方面，李雄提出建立政府主导的劳动争议调解模式；完善劳动争议调解与裁诉对接机制；构建群体性劳动争议调解协调机制。张宪民等同样也建议改现行企业调解机制为行政调解机制；调解应实行完全免费，从而为当事人提供最低成本的争议解决之路。程延园等人运用定量研究分析了劳动争议调解中劳动者的让步程度及其影响因素，发现要实现和解，很大程度上需要劳动者作出让步，劳动者处于弱势地位。据此提出调解员应注意平衡差异、关注核心诉求、根据原因分类处理、提高专业水平等。明娟等人利用中国雇主-雇员匹配数据追踪调查考察劳动争议处理模式的影响因素，提出强制企业成立不受行政影响的专门的劳动争议调解委员会，增强员工对企业的归属感，因其对员工选择协商与调解方式来解决劳动争议有显着积极影响。挪威的国家调解机构不仅隔开了劳工和雇主，还使政府暂离和远离冲突。调解官不拥有议会、政府和法官们的强权，他们只是提供一个谈判场所、促成和谈，中立是他们的立场和原则。有学者借鉴其模式提出劳动争议调解既要充分尊重争议双方自己的意愿, 又要体现中立性。

　　三、“一裁两审”模式和裁审机构的调整

　　我国劳动仲裁是强制性的，即劳动争议必须经过劳动仲裁才可提起诉讼。现行的“一裁两审模式”有其缺陷，程序过于复杂，处理周期过长，裁审不衔接造成成本过大、耗费司法资源，针对上述问题，相关学者提出各种改革主张，如“裁审分离，各自终局”模式，瑞典就采用此模式，有一定借鉴意义，以及“或裁或审”模式。王全兴指出“或裁或审”模式对于被申请方而言仍是强制仲裁，并且我国商事仲裁观念没有深入人心，一旦发生劳动争议，人们往往宁愿放弃仲裁而选择法院解决争议。“或裁或审”可能导致仲裁虚化和诉讼爆炸。而蔡德仿对上述主张也持否认态度，认为裁审衔接上的不足被夸大了。他借鉴东盟国家的处理机制，不应因裁审重复的可能性就取消仲裁或取消诉讼救济，对权利性质的争议都坚持调-裁-审的程序，并且根据权利争议和利益争议、个体争议和集体争议的区别采取不同的处理机制。侯玲玲也提出根据不同类型采用不同机制：对于个体劳动争议的处理应采用“单轨制”的单一机构模式，集体合同争议则可采用“双轨制”，但此种分类也并未将所有劳动争议类型考虑进去，而且做出此种调整几乎是将现有机制完全推翻，不太现实可行，作者也在下文分析了单一机构的可行度并给出了新的思路，关于机构调整将在下文进一步说明。

　　我国劳动仲裁机构由政府设立，具有行政性和准司法性的双重属性。我国没有独立的劳动诉讼程序, 劳动争议案件皆由法院内部的民事法庭按照民事争议的程序处理，即我国劳动司法机构属于“兼审非独立型”机构设置和运行上也存在缺陷，劳动仲裁机构与行政权密切联系，难以摆脱行政权力的干预和影响；一裁终局效力不大，法院能对其采取不予认可的粗暴干预；裁审衔接不到位，审判忽视仲裁结果重新开始，耗费资源，仲裁裁决缺乏监督，裁审机构互相推诿；法院和仲裁机构在适用法律上存在差异，时效规定和证据规则等均不统一，导致裁审结果不一致。

　　相关学者提出了一些在目前机制内调整的建议，如成立裁审协调小组，研究分析案件，在裁审机构间进行协调；出台一部较为完整的关于裁审衔接的司法解释，建立效力约束关系；扩大一裁终局范围；实行仲裁员质量责任制。也有学者提出对机构组成重新建构。肖海英借鉴南非的机制，提出可尝试设立诸如劳动专属法院、私人争议处理机构、集体谈判委员会等争议处理机构，在非司法手段解决争议不成功的情形下，及时给予司法救济和保障。侯玲玲建议设立单一机构处理劳动争议案件，从瑞典劳动法院看，劳动法院比单一仲裁机构更具优势，体现在司法独立性和争议处理的权威性上。现阶段建议在法院内部设立劳动法庭，作为专门行使劳动争议审判权的特别审判机构，其审判组织遵循劳动争议处理的“三方原则”。王全兴有类似观点，指出我国现有裁审机构均不足以支撑单一机构模式，主张现阶段就实行单一劳动仲裁机构模式，其优势在于减少了劳动争议处理的环节，有利于劳动争议的迅速解决；赋予了仲裁的终局效力，增加了仲裁的权威性；减轻了法院系统的负荷，保证了法律适用的统一性。两人对于现阶段的建议不同，侯玲玲的做法是更为稳妥的选择，对现行制度冲击不大，对最终目标的看法则是一致的，即建立单一的劳动司法机构模式，要实现还需要很长一段路，现阶段的逐步调整很为关键。

　　四、关于劳动争议处理机制调整的其他建议

　　除了上述就劳动争议分类处理、调解制度、裁审模式和机构上的调整与完善外，也有学者在其他方面、从不同角度提出合理化的建议。如立足国情：一是劳动力供求矛盾非常突出，我国劳动力市场和劳动关系的运行对政府干预有着强烈的需求，二是工业化、城市化与市场化并行，政府作为工业化城市化和市场化进程的主导者，对于劳动争议的处理和劳动关系的协调，既有责任也有优势，三是劳动合同在劳动关系协调机制处于主要地位，四是经济体制和传统文化的影响，不宜轻易改变政府主导的既有格局。从上述几点能看出特别强调了政府在劳动争议处理中的作用。张宪民在研究中指出政府介入劳动争议处理基本上依赖于信访或行政协调方式。各级信访部门在介入劳动争议处理时各自为政，不具规范程序且行政干预成分很大，显得秩序混乱，法外施恩现象比比皆是。劳动争议处理机制调整与完善的过程中包括政府在内各主体的关系和定位也需要关注。

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