乡村振兴发展中物权的立法建议

时间:2019-09-27

　　摘要：本文通过调研、分析乡村振兴的市场需求、政府作用和物权法修订需求， 提出乡村振兴法治建设的使命， 明晰产权、维护信用和保障公平；更好地发挥政府作用。构建新的物权体系， 针对物权法条款， 提出了立法建议。

　　关键词：乡村振兴； 物权法； 立法建议；

　　新中国建立以来， 我国实施了城乡二元制的管理模式， 优先发展工业， 走工业化、城镇化的道路， 乡村为城市发展做出了巨大贡献。随着工业化、城镇化的发展， 乡村振兴成为时代发展的迫切需要， 农业现代化、农民专业化、农村信息化、智能化和产业化成为时代新的坐标。

　　一、乡村振兴的需求

　　乡村具有丰富的土地、劳动力、文化和区域特色资源， 发展潜力很大， 实现乡村振兴是历史的必然。乡村振兴必须坚持法治先行， 通过法治建设， 保障信用、公平、产权， 为乡村振兴提供良好环境。明晰产权是市场机制发挥的基础和前提， 保障信用是市场机制的灵魂， 公平是乡村振兴合力形成的保障。

　　（一） 市场需求

　　1. 明晰产权

　　乡村振兴的法治建设， 需要明晰产权， 发挥市场作用， 激活市场主体积极性、能动性和创造性， 推动乡村事业的发展。当前乡村产权不明晰， 物权体系设置不能满足市场经济的需要。

　　乡村资源主要包括土地、劳动力、文化和其他特有资源， 乡村劳动力外出务工， 潜力挖掘不足， 土地资源被束缚， 难以发挥应有作用， 乡村文化资源尚未充分开发， 乡村振兴势在必行。

　　从物权法上来说， 激活乡村土地资源是关键， 放开农用地、宅基地的原有约束， 大幅增加乡村资源价值， 吸引社会资源到乡村投资、创业、服务和发展， 具有明显潜力和充分的政策支持。

　　明晰产权， 必然走物权保护， 提升乡村资源与财产价值的道路， 利用民法典物权编修订的契机， 构建新的物权法体系， 厘清产权关系， 提供更加完善的物权保护。

　　2. 维护信用

　　信用是市场经济的基石， 乡村振兴的法治建设， 必然要强化乡村信用。维护和完善乡村信用， 才能吸引外来资金、技术、人才进入乡村， 助力乡村振兴事业。

　　信用来自守约的经验， 来自物权的支配， 来自担保等， 其中对物的支配尤为重要。拥有物权本身就是最大的信用， 特别是拥有众多不动产， 信用倍增， 辅助抵押、保证， 信用得到强化。

　　对物的支配， 关键是对物处分、收益和担保功能等， 现有物权法框架下， 拥有再多的宅基地、农用地， 也是难以维护信用的， 物权保护不足， 难以抵押和获得收益。

　　3. 保障公平

　　法治建设是乡村振兴合力形成的先决条件， 没有公平环境为保障， 则难以构建乡村振兴的合力。公平环境下， 乡村振兴各参与主体合作共赢， 积极配合， 形成振兴合力， 才能尽快推动乡村振兴的实现。

　　乡村振兴并非一蹴而就， 只有在法制建设的公平环境下， 才能保持其长期发展， 因而公平环境的创建是法治的重要使命。乡村法治建设推动乡村振兴合力的形成， 实现乡村振兴各主体"物尽其用， 人尽其才", 振兴也就水到渠成。

　　公平的要求：一是资本获得利润， 承担相应的风险， 既反对资本对乡村的盘剥， 也不能让资本进入乡村， 承担过高的风险。二是人才获得收益， 并保护其知识产权， 让人才发挥应有作用， 并给予适当安排， 保障服务乡村的人才， 预防人才流失， 保障人才的乡村收益和降低服务乡村的机会成本。三是资源得到合理利用， 既不能造成资源枯竭， 环境污染， 也不能让资源闲置， 影响乡村发展。四是最大限度地发挥乡村自发潜力， 乡村成为最大的受益者、振兴地和宜居地。

　　公平的结果是照顾各方利益， 形成乡村振兴合力， 推动乡村事业的发展， 实现乡村振兴， 防治不良后果的发生。政府在保持公平方面应当承担更多责任， 为乡村振兴保驾护航。

　　（二） 政府作用

　　乡村振兴离不开政府的支持， 要充分发挥政府的主导作用， 特别是规划引领、执法保障和振兴服务。规划引领本质是对物权的变动安排， 特别是土地用途、强度和使用条件的设定， 其实在约束物权。

　　政府的参与， 有利于推动立法进程， 加大普法力度， 完善执法体系， 强化法律保障。政府推动法律规定的落实， 完善执法体系， 强化对当事人权利保障。

　　振兴服务， 是政府的应有职责， 但其作用的发挥， 与立法精神、物权法对物之价值保护程度有关。政府作用的发挥， 需要民法典物权编修订时， 给以法律支持和确认。

　　（三） 对物权法修订的呼唤

　　随着市场经济的发展， 传统的物权理论及立法制约了社会资源和自然资源的优化配置和充分高效地利用， 在实际经济运行中越来越多地呈现出其缺陷和不足， 不利于乡村振兴的开展。长期的社会实践证明， 物权法修订呼吁以土地所有权为中心向"他物权"为中心转变。

　　1."所有权为中心"的困境一

　　我国土地所有权不可交易， 需要通过土地使用权来落实土地价值。乡村关于集体土地用益物权权能的限制， 影响物之价值的发挥， 制约乡村振兴的活力。

　　在设置土地所有权时， 忽略了土地所有权在我国不可交易的特殊性， 特别是乡村土地用益物权也是不可交易的， 需要进一步分离出经营权。

　　2."所有权为中心"的困境二

　　"权能分离理论"是将权利具体分解为各种全能， 例如将所有权分解为占有、使用、收益和处分等权能。然后所有权中的某一项或几项权能被分离出去设定成一项他物权， 即该理论是把权能与权利理解为部分与整体的关系。

　　在错综复杂的经济关系中， 依照所有权不损害社会或他人利益， 所有权就可以对其所有的物任意行使支配权， 而排除来自国家或他人的感受。但现实中所有人不会为了短期经济利益， 将财产流转和权能分离， 因而势必会导致财产长期闲置， 甚至明显的浪费、毁损， 使资源的优化配置和在流转中实现增值的可能性， 受到所有人占有欲和事实支配的制约。他物权人所拥有的财产价值就不能充分体现出来， 勿论最大限度地发挥其社会效益。

　　3、他物权在物权体系中需要重新定位

　　物权法的发展会日益趋向客体的价值化和权利的多重化， 所有权的相对化和他物权的发展证实了这一点， 在这种趋势下， 要做的就是重新对所有权与他物权进行定位。从而实现他物权与所有权对物权客体不同价值分割支配的功能定位。

　　随着社会的发展， 新理念、新观点、新方法不断呈现， 物权法已经从所有权为中心， 向用益物权为中心转化。今后要进一步细化和具体化物权权能， 构建新的物权体系。

　　二、建构新的物权体系

　　乡村振兴客观要求对物权体系进行重构， 构建新的物权体系， 为乡村振兴提供真正的市场环境、法治保障、确保乡村资源和财产的应有价值， 发动全社会力量聚焦乡村振兴， 共同攫取乡村振兴之权益。美国乡村发展， 即美国西部大开发， 就是西进掘金的过程。

　　1.所有权分类

　　所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有， 使用， 收益和处分的权利。市场经济要求产权清晰， 首先要物权清晰。物权是对生产劳动的目的、对象、手段、方法和结果的支配力量， 是参与市场竞争的物质条件， 物权保护是法治经济的应用之意。

　　现有法律框架下， 物权法定， 所有权已明确为个人所有、共有、组织所有、集体所有、国家所有等类型。然而乡村物权体系不完善， 个人所有的物权很少， 以家庭共有为主， 国有和集体所有既不是共有， 也不是组织所有， 而是公有。

　　所有权的核心是处分权， 个人所有的财产是完全的处分权， 家庭共有的财产可以通过共有人同意而获得完全的处分权。建筑物区分所有权是个人所有和共有的组合形式。国有土地， 接近中央政府具有完全的处分权， 市县政府只具有出让、划拨等不完全的处分权， 其他各级政府只有行政的审批权， 而不能直接处分。集体所有， 集体只有使用权分配的处分权。

　　在现有所有权分类体系中， 对集体所有权达到了极度限制， 毫无权利可言的地步， 相应集体组织松散， 组织力、号召力不足， 如不加以改革， 难以承担乡村振兴之重任。乡村振兴必然要开展物权体系的改革， 这是必由之路， 为乡村松绑， 为振兴谋出路。

　　2.处分权分层

　　处分权并非唯一且不可分割的， 我们研究的结果认为， 处分可以细化为不同的处分权能， 处分权要区分层次。如国有土地的处分权， 市县政府只有出让、划拨、改变用途等低层次处分权， 只有中央政府可以对国有土地进行划界， 决定归属， 属于完全的处分权。

　　个人所有的财产， 一般可视为完全处分权， 其结果容易造成无因管理， 所有人完全可以把买卖类之外的处分权， 转让给其他人， 如租赁的处分权， 而不走委托代理的程序。

　　乡村振兴， 亟需对处分权做分层次处理， 构建处分权体系。比如乡村中大量存在的传统建筑， 需要保护， 家庭共有制约了传统村落的保护和开发。当前所有权属于农户， 开发权属于政府， 如何投资保护和开发存在一定困境。在此条件下， 农户绝对不应具有拆除的处分权。

　　处分权分层后， 处分权也可以产生收益， 也应加入担保的行列。处分权体系的构建、完善和市场化， 必然能激活乡村资源， 为乡村振兴提供强大动力， 保障民生， 大有可为。

　　3.占有权分情形

　　随着不动产价值的攀升， 占有也面临新的挑战， 占有不再是一种持续和静态的， 而是动态的。比如乡村房地产， 是否可以白天办公， 晚上住宿， 按点实现占有的改变， 解决两个主体的占有收益问题。

　　关于不动产的委托管理， 完全可以通过占有形式， 实现对物的利用。对于有价值、有观赏性的物， 占有就是最大价值， 占有者可以不收益、不使用和不抵押， 其权利由其他主体行使， 而只保留占有者的占有权利。乡村资源完全可以让农民占有， 去除农民对外来投资的担心， 其他乡村振兴参与主体拥有用益物权和担保物权等。

　　构建占有权体系， 应纳入民法典物权编修订的范畴， 给予足够重视， 甚至占有本身就可以收益化， 也可以起到担保的效果。进一步扩展用益物权体系， 加大担保物的范围， 是时代发展的客观需求， 是保护乡村资源和财富价值的途径。占有某物是最优的担保， 即便没有其他处分权， 但所有人改变占有必须经占有人来实现。

　　4.用益物权分段

　　用益物权要分阶段， 对同一物， 不同阶段拥有不同的用益物权， 构成用益物权体系。在乡村土地集体所有的框架下， 首先分离出土地使用权， 如宅基地的使用权， 农用地的承包经营权， 而后在土地使用权的基础上， 分离出土地经营权、地役权等用益物权， 实现土地用益物权的交易功能。乡村土地物权体系需要进行"三段论"的划分， 即农用地"所有权、承包权和经营权的三权分置", 宅基地的"所有权、资格权和使用权三权分置".

　　5.担保物权分责

　　担保物权需要进一步完善， 构建担保物权体系。现有法律框架下， 担保物权是分类型、分先后的， 但没有起到分责任的作用。担保要分为为人担保、为事担保或为人的某种行为担保， 实现分责的目的。

　　比如， 为人担保， 对其全部事务担保， 承担连带责任或无限责任。对事担保， 只对具体的事务担保， 不针对人， 不管主体如何变化， 担保人要为该项事务负责。对人的事务担保， 就是对具体人的某项具体行为担保， 即当前法律框架下的担保内涵。

　　三、《物权法》的立法建议

　　1.关于物权体系的立法建议

　　《物权法》第40条：所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人、担保物权人行使权利， 不得损害所有权人的权益。

　　建议修改为：所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立他项物权， 包括处分权、占有权、用益物权和担保物权。他物权人行使权利， 不得损害所有权人的权益。

　　为设立他物权放开限制， 不局限于用益物权和担保物权， 开启新物权体系构建的新纪元。坚持物权法定， 更要坚持物权自设， 推动乡村资源和财产价值的实现， 推动经济社会快速发展， 保障减少风险与物尽其用相一致、相协调。

　　2.关于用益物权的立法建议

　　遵循"三段论", 在乡村原有物权体系基础上， 增设新的用益物权， 实现"三权分置", 解决乡村土地不可交易的问题， 激活乡村资源， 助力乡村振兴事业。

　　建议在用益物权一章， 新设处分权、农用地经营权， 宅基地用益权等， 保护经营权的交易、收益权， 且只需备案， 减少成本， 起到公布于众的效果即可。物的处分权， 可以收益化， 保护其交易权能。

　　3.担保物权的立法建议

　　确立一切可交易物权皆可担保， 可以设置它项物权的法治制度， 保留农村土地所有权、农用地承包经营权不可抵押的规定， 确保所有不变， 土地承包经营权稳定的基础上， 确立经营权可以抵押的法治制度框架。进一步设定物权处分权、占有权可以抵押。

　　第180条：债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：

　　（一） 建筑物和其他土地附着物；

　　（二） 建设用地使用权；

　　（三） 以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；

　　（四） 生产设备、原材料、半成品、产品；

　　（五） 正在建造的建筑物、船舶、航空器；

　　（六） 交通运输工具；

　　（七） 法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。

　　抵押人可以将前款所列财产一并抵押。

　　《物权法》第184条：下列财产不得抵押：

　　（一） 土地所有权；

　　（二） 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权， 但法律规定可以抵押的除外；

　　（三） 学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施：

　　（四） 所有权、使用权不明或者有争议的财产；

　　（五） 依法被查封、扣押、监管的财产；

　　（六） 法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。

　　基于新一轮的经济体制改革实践， 保持土地承包经营权和宅基地使用权不能抵押的原有法律规定， 保持法律的连续性和稳定性， 保障新设置的经营权实现抵押、收益和处分功能。

　　四、研究结论

　　新物权体系的构建， 趋势不可抵挡， 立法为乡村振兴保驾护航， 提供动力、保障和成果确认。通过物权体系的完善， 为乡村振兴提供产权清晰、信用保障和公平的市场环境， 提供法律保护和动力注入， 实现乡村振兴大计。

　　具体立法过程， 可以通过民法典物权编立法、可以通过制定乡村振兴法， 以特殊法的形式出现， 可以通过司法解释和执法默认等方式探索、实践和应用。

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