分析完善港口货物作业合同法律制度的必要性和

时间:2019-09-27

　　摘要：《中华人民共和国海商法》 （简称《海商法》） 实施20年以来， 对保障和促进航运业和海上贸易经济发展发挥了重要作用。当前， 经过航运与海事司法实践的检验， 《海商法》无法适应和满足国际国内航运经济政策、国内外相关立法和航运贸易实践的重大变化而亟须修改， 已成为学界甚至业界的共识。2013年， 在《海商法》实施20年之际， 交通运输部设立了“我国《海商法》修改之研究”的科研项目。6年过去了， 《海商法》修订工作进展如何？《海商法》修改的研究将涉及哪些方面。未来， 新法将怎样推动我国港口业发展？本刊带着这些疑问采访了中国港口协会法律与商务专业委员会多位参与《海商法》修改工作的专家和部分港口企业， 一起来听听他们的解答

　　我国是世界第一港口大国。交通运输部发布的《2017年交通运输行业发展统计公报》显示：2017年末全国港口拥有生产用码头泊位27 578个， 全国港口完成货物吞吐量140.07亿t, 集装箱吞吐量2.38亿TEU.港口货物作业是最主要的港口经营活动， 除需要行政管理法律的调整外， 还需要民事法律的调整， 以规范港口货物作业行为， 维护港口经营人和其他利益方的正当权益， 保障港口经营秩序和效率。

　　本文以港口货物作业实践做法和现行调整港口货物作业合同的法律所存在的问题为基础， 分析完善港口货物作业合同法律制度的必要性和途径， 并提出通过《海商法》修改完善这一制度。

　　一、完善港口货物作业合同法律制度的必要性

　　1. 港口货物作业合同需要法律的调整

　　港口货物作业合同是港口经营人与作业委托人之间达成的， 港口经营人在港口对海上或水路运输之前或之后的货物进行装卸、驳运、储存、装拆集装箱等作业， 作业委托人或第三人支付作业费用的协议。港口货物作业合同需要法律的规制， 主要表现在以下两方面。

　　（1） 保障港口货物作业合同的作用发挥

　　港口货物作业合同的首要作用是作为当事人的港口经营人和委托人权利和义务的依据。自愿原则是合同法的重要基本原则， 在西方国家称为合同自由原则， 即除法律有强制性规定外， 合同当事人的权利和义务由当事人自愿约定。但是， 在我国这样一个港口大国， 不但港口吞吐量巨大， 而且港口经营人、船方和货方等利益主体数量众多、经营规模不一、认知程度不同， 在市场经济体制下竞争激烈， 经营不规范行为较为普遍。合同自愿是以合同当事人地位平等为前提的， 但通常港口经营人相对于小货主或小船东在订立港口货物作业合同时具有一定优势地位， 或者规模小的港口经营人相对于大货主或大船东处于弱势地位， 进而存在处于优势地位的当事人滥用优势地位的现象。实践中， 港口货物作业合同形式多样， 内容具体程度不一， 很多合同内容不规范或缺失， 不少甚至没有订立书面合同， 从而容易发生纠纷。因此， 需要法律对自愿原则在港口货物作业合同的适用进行必要的限制， 对当事人权利和义务的设立进行必要的干预， 设立法律制度调整港口货物作业合同， 以明确港口经营人和委托人权利和义务， 规范合同当事人的行为， 维护当事人的正当权益。

　　港口货物作业服务于货物运输合同的履行， 而货物运输合同涉及船货双方， 因而港口货物作业合同的履行往往涉及第三人， 即委托人为船方时涉及货方， 委托人是货方时涉及船方。因第三人没有参加港口货物作业合同的订立， 从而需要法律明确其与港口货物作业相关的权利和义务， 对合同当事人就第三人的权利和义务的约定进行限制。

　　此外， 港口货物作业具有很强的专业性， 不但需要投资巨大的专门设施和设备， 而且作业环节多， 往往货物数量大、价值高， 并且在作业中造成货物灭失、损坏、短少或者错误交付等风险较大， 因而对于合同当事人和第三人的利益关切程度大。这就使得法律对港口货物作业合同的调整更具重要性。

　　（2） 保障港口货物作业对于航运经济和社会发展作用的发挥

　　港口是交通的枢纽， 具有物流服务、信息服务、商业和产业的功能， 对所在城市、区域和国家的经济发展起着举足轻重的作用。港口此种功能的发挥在很大程度上是以港口货物作业为基础的。因此， 法律对港口货物作业合同进行调整， 是保障港口经营秩序与效率、促进航运经济和社会发展的需要， 并且能对于港口强国和海运强国战略实施， 以及“一带一路”建设发挥促进作用。

　　2. 现行法律对港口货物作业合同的调整不够完善

　　《港口法》被认为是我国航运领域四大“龙头法”之一， 规定了港口管理体制、港口规划与建设、港口经营、港口安全与监督管理、法律责任， 但没有规定港口经营中的民事权利和义务。在该法制订过程中， 按照调整对象“横到边、纵到底”的思想， 曾计划单设一章规定港口作业合同和港口经营人的责任， 但由于对港口经营人法律地位的认识存在分歧而删除。交通运输部发布的《港口经营管理规定》也不涉及港口经营中的民事权利和义务， 主要规定了港口经营人的资质和港口经营的行政管理。2000年原交通部发布的《港口货物作业规则》 （简称《港规》） 曾是我国关于港口货物作业合同的规章， 规定了港口货物作业合同和当事人的定义、合同的订立、作业委托人和港口经营人的权利和义务， 以及货物的交接。《港规》对于规范港口货物作业行为， 明确港口经营人和委托人的权利和义务， 发挥了较好的作用。但是， 《港规》连同《国内水路货物运输规则》于2016年被废止， 宣告在我国延续40多年的国内水路货物运输合同和港口货物作业合同主要由交通运输部 （原交通部） 制定的民事规章调整的做法结束。

　　目前， 港口货物作业合同主要受《合同法》的调整， 但该法是合同法领域的基本法， 没有也不可能对港口货物作业合同做出具体规定。港口货物作业合同在《合同法》中属于无名合同， 虽具有委托合同的属性， 但该法第二十一章“委托合同”的规定并不适用港口货物作业合同。该法对港口货物作业合同适用的规定主要为“总则”中有关合同订立、履行、变更与转让、权利义务终止、违约责任等的一般性规定， 针对性差。因此， 现行法律对港口货物作业合同的调整远不够完善， 没有确立专门的港口货物作业合同法律制度。目前我国正在制定《民法典》， 但这一民事法律领域的基本法同样不可能就港口作业合同作出有针对性的具体规定。

　　二、完善港口货物作业合同法律制度的途径

　　理论上， 完善港口货物作业合同法律制度有三种途径供选择：一是在将来修改后的《港口法》中设立专章予以规定；二是港口货物作业合同进行专门立法；三是将来修改后的《海商法》中设立专章或第四章“海上货物运输合同”中予以规定。

　　1. 将来修改后的《港口法》中设立专章

　　前文所述， 《港口法》制订时曾计划单设一章规定港口作业合同和港口经营人责任， 但由于对港口经营人法律地位的认识存在分歧而删除。当时， 对港口经营人法律地位的认识存在四种观点：一是认为港口经营人是《海商法》第42条第 （二） 项定义的实际承运人， 即“实际承运人， 是指接受承运人委托， 从事货物运输或者部分运输的人， 包括接受转委托从事此项运输的其他人”;二是认为港口经营人是承运人的受雇人；三是认为港口经营人是承运人的代理人；四是认为港口经营人是独立的民事主体。这四种观点在司法实践中都有不同的反映， 但目前比较统一的观点是：基于港口货物作业不是“运输”环节的认识， 港口经营人即使接受承运人委托， 也不是实际承运人， 而是独立的民事主体， 因而《海商法》第四章关于承运人责任和赔偿责任限制的规定不适用于港口经营人。此外， 港口经营人是承运人的受雇人或代理人的观点已被排除， 主要理由是受雇人必须是自然人， 而港口经营人一般是法人， 以及港口货物作业需要投资巨大的港口和货物作业设施和设备， 不是民事代理行为， 因而港口经营人应是独立的民事主体。按照这种理解， 当初《港口法》制定时设立规定港口作业合同和港口经营人责任一章的顾虑已不存在， 在将来修改后的《港口法》中可以专章设立港口货物作业合同法律制度。

　　但是， 这一方案并不理想， 主要有两个原因。一是《港口法》内容为行政法性质， 如果设立港口货物作业合同法律制度， 将使得修改后的《港口法》中行政法内容和民事法律内容并存。虽然现行法律有集不同法律属性的规定于一体的例子， 典型的是《保险法》既在第二章规定保险合同这一属于民事法律性质的内容， 又在其他章规定具有公司法和行政法属性的内容， 但这种立法不符合我国立法的通常做法。二是关于港口经营人的法律地位， 虽然目前比较统一的观点是港口经营人不是实际承运人， 但这一观点仍值得商榷。这是因为， 《海商法》第四章的标题是“海上货物运输合同”, 实际承运人的规定置于该章之中， 因而至少从该章含义上， 货物装卸等作业不属于“运输”环节的观点值得怀疑， 港口经营人接受承运人委托从事港口货物作业时认定其为实际承运人并无不可， 甚至应当作此种认定。《海商法》第四章中实际承运人的规定源自于《1978年联合国海上货物运输公约》 （简称《汉堡规则》） , 而该公约似乎具有将这种港口经营人作为实际承运人的本意。因此， 如果应当或者可以将接受承运人委托的港口经营人作为实际承运人， 港口经营人便受到《海商法》第四章的调整。如果修改后的《港口法》中设立专章规定港口作业合同， 将出现两部法律重复调整接受承运人委托的港口经营人的权利和义务；如果为避免这种重复， 修改后的《港口法》仅调整接受货方委托的港口经营人的权利和义务， 势必造成港口经营人的权利和义务依据委托人的不同而由两部法律调整的局面， 且仍然无法避免规定的重复。这些都不符合立法所要求的法律统一性原则。

　　2. 港口货物作业合同进行专门立法

　　由于国家立法资源的有限性， 以及港口货物作业合同涉及的需要由《合同法》之外的专门法律调整的内容的有限性， 对港口货物作业合同进行专门立法不具有现实可行性。

　　3. 将来修改后的《海商法》可调整港口货物作业合同

　　港口货物作业合同服务于海上或水上货物运输合同的履行， 并且前文所述， 接受承运人委托的港口经营人应当或者可以作为实际承运人并受《海商法》第四章的调整。因而， 将来修改后的《海商法》调整港口货物作业合同， 是完善港口货物作业合同法律制度的理想方案。而且， 《海商法》的修改工作已列入交通运输部工作议程， 修改工作可望不久正式启动， 从而这一方案具有可行性。

　　三、《海商法》修改后应规定的港口货物作业合同制度内容

　　1. 港口货物作业合同法律制度的基本内容

　　按照一项民事法律制度的内涵， 基于前文对完善港口货物作业合同法律制度的必要性之分析， 参照已被废止的《港规》的规定， 修改后的《海商法》宜就港口货物作业合同制度规定以下基本内容：

　　第一， 定义与港口作业合同内容， 即港口货物作业合同、港口经营人、作业委托人和货物接收人的定义， 以及港口货物作业合同一般应包括的条款；

　　第二， 港口经营人的责任期间与义务， 其中义务主要包括：配备适合的机械设备等并使之处于良好的状态， 接收货物并签发收据， 妥善和谨慎地保管和照料货物， 以及及时完成货物作业；

　　第三， 作业委托人的义务， 主要包括及时办理港口货物作业所需的各种手续， 及时向港口经营人提供约定的货物， 按约定提供的危险货物符合危险货物运输的规定， 以及按照约定向港口经营人支付货物作业费用；

　　第四， 货物交接， 主要包括货物交接的方式， 港口经营人交付货物的义务， 货物接收人的义务， 未及时提取货物的处理， 以及港口经营人对货物的留置权；

　　第五， 港口经营人的赔偿责任， 包括港口经营人对货物灭失、损坏或迟延交付的归责原则与免责事项， 以及赔偿责任限制；

　　第六， 作业委托人的赔偿责任， 即作业委托人对港口经营人所受损失应承担的赔偿责任。

　　2. 两个需要法律规定的核心内容

　　在上述需要港口货物作业合同法律制度规定的基本内容中， 港口经营人的赔偿责任和交接货物是两个核心内容。

　　（1） 经营人的赔偿责任

　　我国现行法律就国际海上运输货物承运人和国内水路运输货物承运人对货物灭失、损坏或迟延交付的赔偿责任实行不同的制度。《海商法》第四章对国际海上运输货物承运人实行过错责任以及船长、船员等航海过失和火灾过失免责， 即不完全过错责任， 并享有赔偿责任限制。《合同法》第十七章“运输合同”对国内水路运输货物承运人实行无过错责任， 且不享有赔偿责任限制。与此相对应， 就港口经营人的赔偿责任具有两种方案：一是实行“同作业、不同权责”, 与承运人对货物灭失、损坏或迟延交付的归责原则与免责事项、赔偿责任限制相同， 即对于国际海上运输货物实行过错责任， 并享有赔偿责任限制， 但对于国内水路运输货物实行无过错责任， 且不享有赔偿责任限制；二是实行“同作业、同权责”, 不区分国际海上运输货物和国内水路运输货物， 实行相同的归责原则与免责事项、赔偿责任限制， 具体可考虑规定与国际海上运输货物承运人相同的归责原则与免责事项、赔偿责任限制。

　　这两种方案的特点：方案一具有与货物运输合同制度相衔接的优点， 尤其对于港口经营人接受承运人委托的情形， 货方就货物在港口作业中的灭失、损坏或迟延交付向承运人或港口经营人索赔的结果相同， 可保障法律结果的预见性和经济关系的稳定性；方案二更能体现港口经营人权利和义务的对等性， 因为国际海上运输货物和国内水路运输货物的港口作业， 港口经营人的成本和收益几乎相同， 从而其法律上的权利和义务相同具有应然性。

　　法律赋予港口经营人赔偿责任限制的权利， 主要是出于港口经营人权利和义务对等的考虑。这是因为， 港口经营人对于港口货物作业收取的费用低， 如上海港一般外贸集装箱货物港口作业费的标准是20英尺集装箱为480元， 40英尺集装箱为720元。如果港口经营人不具有赔偿责任限制的权利， 可能需就一个集装箱货物的灭失或严重损坏承担上百万甚至上千万元的赔偿责任， 从而出现港口经营人权利和义务的严重不对等。而且， 赋予港口经营人赔偿责任限制的权利， 有利于其向保险人投保责任保险， 分散其经营风险。同时， 由于现行《海商法》第56条规定的承运人赔偿责任限额为每件或者每个其他货运单位为666.67 SDR, 或者按照货物毛重计算每公斤为2 SDR, 以二者中赔偿限额较高的为准。按此标准设定港口经营人赔偿责任限额， 主要在高价值货物遭受灭失或严重损坏的情形才适用港口经营人的赔偿责任限制。而且， 对于高价值货物的灭失或损坏， 合同中可以约定更高的港口经营人赔偿责任限额， 加上货方可以向货物保险人索赔损失， 从而赋予港口经营人赔偿责任限制的权利并不会损害货方的利益。

　　（2） 港口经营人交接货物

　　主要涉及以下两个需要法律做出专门规定的问题。

　　一是港口经营人交付货物的依据。港口经营人向收货人交付货物具有双重法律意义， 既是其履行港口货物作业合同的行为， 也是承运人履行运输合同而向收货人交付货物的行为。承运人向收货人交付国际海上运输的货物需凭收货人提交的提单或在签发海运单等其他运输单证时凭收货人的身份证明， 实践做法是承运人在卸货港的代理人凭收货人提交的提单或身份证明签发提货单 （俗称“小提单”） 给收货人， 收货人凭以向港口经营人提取货物；承运人交付国内水路运输的货物需依据水路货物运单， 即收货人向港口经营人提取货物时需提交的水路货物运单。因此， 不论港口作业的委托人是否是收货人， 港口经营人都需凭提货单或水路货物运单向其交付货物， 而不应适用《合同法》第二十一章“委托合同”第404条“受托人处理委托事务取得的财产， 应当转交给委托人”的规定， 将货物交给委托人。换言之， 法律需要对港口经营人交付货物作出与《合同法》第404条不同的规定。

　　二是港口经营人对作业货物的留置权。当港口经营人完成货物作业， 但未按照约定收到到期的作业费时， 除合同另有约定外， 应当赋予其留置货物的权利。《物权法》第230条第1款规定：“债务人不履行到期债务， 债权人可以留置已经合法占有的债务人的动产， 并有权就该动产优先受偿。”据此， 港口经营人只能留置港口货物作业合同约定的支付作业费的人所有的货物。换言之， 在集装箱班轮运输或根据订有班轮条款的航次租船合同运输货物的情形， 委托人和约定支付作业费的人是船方， 而货物所有人是收货人， 从而港口经营人不得留置货物， 除非合同约定由收货人支付作业费且收货人同意支付。但是， 港口经营人因提供货物作业而收取作业费， 这一权利不应与货物所有权归属挂钩。而且， 对货物的留置权是保障港口经营人对作业费的请求权的有效手段。留置权属于物权， 根据物权法定原则， 法律需要就港口经营人对货物的留置权作出与《物权法》第230条第1款不同的规定。《合同法》第315条承运人对货物留置权的规定， 即“托运人或者收货人不支付运费、保管费以及其他运输费用的， 承运人对相应的运输货物享有留置权， 但当事人另有约定的除外。”据此， 承运人留置的货物并不要求是负有支付运费、保管费以及其他运输费用的人所有。

　　因此， 法律需要突破《物权法》第230条第1款关于只能留置债务人所有的货物的限制， 参照《合同法》第315条的规定， 赋予港口经营人留置相应的作业货物的权利， 以维护港口经营人的正当权益。

　　四、《海商法》修改后港口货物作业合同制度内容的体例安排

　　《海商法》修改后设立港口货物作业合同法律制度， 从立法技术角度， 涉及对该制度内容做出何种体例安排， 具体有两种方案。

　　1. 单独设立“港口货物作业合同”一章或在第四章“海上货物运输合同”中增设“港口货物作业合同”一节

　　采用这一方案， 可以设立系统的港口货物作业合同法律制度， 彻底弥补现行法律的不足。但是， 法律修订对于增设一章往往持慎重的态度， 因而在修改后的《海商法》中单独设立“港口货物作业合同”一章会有困难， 但在修改后的《海商法》第四章中增设一节相对容易。

　　2.《海商法》第四章增加港口经营人的规定

　　具体而言， 修改实际承运人的定义， 使之包括港口经营人， 而不论委托人是承运人还是货方， 从而该章关于承运人义务、归责原则与免责、赔偿责任限制的规定适用于港口经营人， 同时增加港口经营人交接货物的必要规定。这一方案的优点是只需在《海商法》第四章中增加少量条款， 便能解决港口经营人的赔偿责任和交接货物这两个核心问题， 但不能设立系统的港口货物作业合同法律制度。换言之， 有关港口货物作业合同的订立、港口经营人和委托人的义务等内容仍将由《合同法》调整， 从而不能充分解决该法对于港口货物作业合同适用的不适应性问题， 结果是因此设立的港口货物作业合同法律制度并不完善。

　　因而， 从设立完善的港口货物作业合同法律制度的角度， 该方案相对于前述第一方案并不理想。但是， 如果采用这一方案， 通过制定和使用港口作业行业标准和港口货物作业格式合同， 可以在一定程度上规范港口货物作业、弥补法律规定的不足。

　　新闻链接：中国港口协会法律与商务专业委员会成立于2018年1月， 该委员会的设立一方面是落实依法治国的要求， 另一方面也是广大港口企业加强协作、增进沟通、自我约束、自我保护、共同发展的需要。将港口法律与商务集中在一个专业委员会还有助于避免法律与商务“两张皮”现象， 有助于在法律的框架下开展商务活动， 以商务的需求展开法律服务。该专业委员会的设立将有利港口企业依法维护自身合法权益， 促进我国港口企业和港口行业更好发展。

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