义务教育学区制管理现状及教育督导评估机制研

时间:2019-09-27

　　教育督导论文第三篇

　　题目：义务教育学区制管理现状及教育督导评估机制研究

　　摘要：学区制管理是中小学实行分片划区管理的一种新型的教育管理制度。通过实行学区制管理推进义务教育均衡发展, 要求各地教育行政部门在推行学区制试点工作时, 不仅要完善学区领导管理配套机制、学区资源共享机制, 更应从教育治理现代化的角度, 从顶层设计上, 逐步完善教育督导“四级联动”的运行机制、常态化的长效机制及配套的保障机制。

　　关键词：学区制; 义务教育; 督导评估;

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“试行学区制”, 2014年教育部出台的《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》中又提出“学区化办学”的义务教育均衡发展改革思路, 要求各地教育行政主管部门要根据“地理位置就近、办学水平大致均衡的原则, 通过将初中和小学结合成片进行统筹管理, 试行小学、初中九年一贯的学区化办学理念, 做好义务教育均衡发展工作”。[1]可见, “学区制”是中小学实行分片划区管理的一种新型的教育管理制度, 其政策价值在于通过学区内优质资源的共建共享, 实现区域内学校共同体教育质量的均衡发展。[2]但我们也要看到, 目前“学区制”下的义务教育均衡发展仍然停留在数量规模发展、硬件提升成效的阶段, 并未触动义务教育发展的深层变革。[3]要想通过学区制改革实现真正的义务教育均衡发展, 要求各地教育行政部门在推行学区制试点工作时, 不仅要完善学区领导管理配套机制、学区资源共享机制, 更应从教育治理现代化的角度, 完善基于学区制管理背景下的义务教育督导机制。

　　一、天津市义务教育学区制管理现状

　　2015年, 天津市全面实施义务教育免试就近入学政策, 并通过学校联盟、集团化办学等多种方式, 努力办好百姓“家门口”的每一所学校, 保证每个孩子都能够接受优质的教育。取消一切与升学相关的选拔性考试, 各类竞赛证书、考级证明等与升学脱钩。不设立重点校, 优质初中校全部划定学区片, 所有义务教育学校严禁设立重点班。此外, 天津市积极探索联盟办学机制改革, 广泛开展联合学区、结对帮扶、集团化、协作体等多种形式的实践。统一进行集体备课、教学观摩、课题合作与工作交流, 以此实现义务教育学校之间存量盘活、以强带弱、资源共享、共同发展。如河西区率先在全市建立了“小学教育发展联合学区”和“中学一对一互助机制”, 通过学区联盟, 同时借助远程网络平台, 逐步实现学区内优质资源的多主体、跨时空、低成本、高效率的共享和交流, 形成了“学区+校本”、“名校+新校”、“中心校+成员校”的管理模式。河东区的“学校联盟”与“教育发展协作校”, 滨海新区、北辰区与东丽区的“教育发展共同体”, 蓟州区的联合学区、南开区的“捆绑式联合办学”、和平区的“一对一学校联盟”等, 因地制宜, 各具特色, 对实现“办好每一所家门口的学校”发挥了重要作用。

　　二、学区制管理背景下教育督导的应然转向

　　要实现实质意义上的从“学区化管理”向“学区制建设”的转变, 要求教育督导在推进义务教育向更高水平的优质均衡发展过程中, 应从目标、重心和方式上发生相应转变。

　　(一) 督导目标应处理好均衡与发展的关系

　　义务教育的均衡发展, 既要重视均衡, 更要重视发展。义务教育均衡水平的主要标志是公共教育资源均等化配置的程度和普及水平, 它表示义务教育学校之间办学水平差距的大小;而发展水平的主要标志是义务教育的巩固程度和质量水平, 它表示区域内教育发展的整体水平。义务教育均衡发展不仅要实现区域内均衡, 缩小校际差距, 还要实现区域内的教育发展, 提高发展水平。片面的均衡与片面的发展都不是真正的均衡发展, 不能只要水平的提升但不均衡, 也不能只要均衡, 但水平很低。

　　天津义务教育均衡发展整体已达到基本均衡, 但全市义务教育均衡总体发展水平仍然有待提高, 尤其是个别区域, 虽然个别指标的均衡水平达到最优, 甚至高于全市平均水平, 但其发展水平却有待提高。这样的均衡发展只能是低水平的均衡。同样, 部分区域个别指标的生均值很高, 但均衡水平却最低, 这就需要各学区在缩小校际差异上采取有力措施。因此, 义务教育均衡发展的督导目标, 应更加强调提高教育质量, 追求高质量的均衡发展。

　　(二) 督导重心应由资源配置转向资源激活

　　天津在关于义务教育均衡发展方面, 以往的督导关注重点主要聚集于教育资源均衡配置上, 且取得了明显的成效。比如农村义务教育各项指标均衡水平都达到基本均衡。但是, 义务教育均衡发展不仅仅是缩小城乡学校硬件和规模的差别, 本质问题是让每个学生都能享受均等、优质的教育, 因此提高义务教育学校教学质量才是关键因素。

　　教育资源的多寡不是均衡水平的决定性因素。均衡水平高并不意味着发展水平就高。均衡发展的工作重点不在于争取到多少资源, 而在于如何在公平分配资源的基础上, 激活已有的资源。因此, 对于物质基础设施的完善, 不能片面注重硬件教育资源的增量, 而要实现学校现有存量资源的有效激活, 充分发挥现有资源的最大价值和功能。

　　(三) 督导方式应由静态均衡转向动态发展

　　义务教育均衡发展, 不仅要关注达到均衡的状态, 最终追求的应当是实现均衡的动态发展。均衡是相对的, 不是绝对的。均衡发展是一个长期的、动态的变化过程。这就意味着, 均衡发展的标准只能是相对的、客观的。作为推进义务教育均衡发展的保障机制, 督导评估能够发挥引导、促进、反馈的作用, 通过定期监测发现义务教育学校之间、学区之间、区域之间的差距以及差距变化的趋势, 据此作出预警或提出行政干预措施和建议。教育督导部门应进一步完善现代化建设达标后的复查回访制度, 健全关于均衡发展的长效监测机制。

　　三、完善学区制管理义务教育督导评估机制的建议

　　学区制管理模式推进校际联盟办学, 将义务教育管理责任的基础单位从学校转变为学区, 有利于合理分配整个区域内教育教学资源, 实现义务教育各种有限资源的共享与调配。[4]着力完善学区制管理, 促进义务教育实现更高水平的优质均衡发展, 应从顶层设计上, 逐步构建完善教育督导四级联动的运行机制、常态化的长效机制及配套的保障机制。

　　(一) 完善“市—区—学区—学校”四级联动的运行机制

　　当前, 从纵向教育督导体系上来看, 天津市已初步构建起“市—区—学校”三级教育督导体系, 由市、区人民政府教育督导委员会负责本行政区域内的教育督导工作, 在本级人民政府领导下独立行使督导职能。市、区人民政府教育督导室作为本级教育督导委员会的办事机构, 负责具体的日常工作。

　　为进一步促进义务教育公平发展, 我国试行义务教育学区管理体制改革, 旨在通过学区的设置来完善教育治理结构, 使学区更好地发挥优化教育资源的功能, 促进教育优质均衡发展, 引导就近入学, 解决“择校热”等问题。2015年, 天津市教委按照教育部和市委、市政府的要求部署, 制定了《关于进一步完善义务教育免试就近入学工作的意见》, 聚焦中心城区, 加强学区建设, 推进配套改革, 均衡优质资源, 全面实施义务教育免试就近入学。各区均合理划定了学区片, 采取九年一贯制、学校联盟、集团化办学等多种方式, 着力构建学区内新的均衡。但是, 如何完善学区制管理, 健全与学区制管理相配套的督导机制, 直接关系到全市义务教育学区制管理成败、各学区义务教育整体质量提升及义务教育优质均衡发展的实现。

　　学区作为独立于普通行政区划的一个专设教育管理单位, 如果政府对学区的督导功能不足, 将会影响学区的可持续与内涵发展。实现学区制管理, 并不仅仅是通过“划学区”实现学区内教育资源的共享与基本均衡。更重要的是通过创新教育管理体制, 形成一个由若干相互关联的制度组合而成的、具有立体结构的、相对稳定成熟的治理体系。而要实现这一目标, 学区制管理下的义务教育督导内容、机制等都应发生相应的调整。因此, 天津市应在原有督导体系基础上, 顺应学区制管理需求, 积极完善“市—区—学区—学校”四级联动教育督导机制 (如图1) 。

　　具体而言, 构建基于市域范围的完整、立体化的教育督导体系, 需要在市教育督导委员会领导下, 进一步在现有区教育督导体系下, 结合各区学区片的划分, 健全基于各学区的教育督导, 全面掌握本辖区内各学区间的教育质量水平及均衡发展差异状况, 及时进行宏观调整。不断完善督学责任区制度, 充分发挥各学区责任督学的专业优势, 对学区内的各学校进行督导评估。如此四级联动, 层层深入, 逐步形成教育督导工作长效机制。

　　(二) 完善义务教育质量年度监测的长效机制

　　在制定明确的教育督导发展规划同时, 应深入落实“三位一体”教育督导体系与“四级联动”教育督导机制, 进一步完善义务教育质量年度监测机制。义务教育质量监测体系的建立本身就是一种制度安排, 对质量监测的开展与实施进行详细具体的规定越明确、规范, 就越能保证质量监测的有序实施, 确保质量监测结果的科学性与实效性。为此, 在已有《义务教育质量监测实施方案》基础上, 应进一步完善年度质量监测实施细则, 逐步完善符合天津市义务教育发展需求的质量监测指标体系, 不断完善教育质量监测标准和工具;建立县域义务教育均衡发展监测制度和对地方政府发展教育事业情况进行监测的制度。市、区、学区和学校四级联动有序开展年度义务教育质量监测, 合理规定监测时间和时限、频次, 与国家教育质量监测等值接轨, 不断完善以监测结果反映的问题为依据, 开展常态化教育督导的长效机制, 形成全方位、立体化的义务教育质量监控网络。

　　(三) 健全依据质量监测结果进行教育督导的保障机制

　　质量监测数据的收集与监测结果的反馈与应用, 既是质量监测体系中最为核心的两个部分, 更是实施义务教育督导的重要依据。当前, 天津市关于义务教育监测结果的反馈解读与监测结果在教育督导中的合理运用还很薄弱, 应进一步完善教育督导和评估监测结果应用机制, 努力提高教育督导的权威性和实效性。天津市应把质量监测工作纳入教育行政部门和督导部门对各区、学区和学校的教育教学督导评估和绩效考核的范畴, 教育督导部门应充分利用质量监测提供的数据信息, 全面了解辖区学校教育教学质量状况, 充分发挥督导的监督、监控、监管作用, 完善基于义务教育质量监测结果之上的教育督导机制。

　　1. 完善基于监测结果的督导预警机制

　　预警机制, 本义上是指预先发布警告的制度, 通过及时提供警示的机构、制度、网络、举措等构成的预警系统, 实现信息的超前反馈, 为及时布置、防风险于未然奠定基础。[5]完善基于监测结果的教育督导预警机制, 就是要在常态化的监测过程中, 通过采取对各项监测指标设定最低标准等手段, 对各学区均衡配置义务教育优质资源, 切实缩小校际差距, 提高义务教育质量, 并对教育资源配置或教育发展过程中出现的失衡现象及时提出预警。一旦监测结果发现监测对象的某个单项指标或综合指标数值接近或已经达到警戒值时, 上级教育督导部门就应及时作出反馈, 通过多种直接有效的途径及时发出不同程度的预警信息, 提醒各级教育主管部门及时查找和分析原因, 并采取有效的干预措施, 有效提高教育质量, 及时遏制可能出现的质量问题。这一机制是为深入推进优质均衡发展提供数据分析, 对教育质量标准的制定和落实进行初步分析, 并在此基础上建立教育质量预警机制指标体系, 设计预警机制的运作流程。

　　2. 建立基于监测结果的督导约谈机制

　　基于义务教育质量监测结果, 对于达到预警值的学区及学校, 上级及同级教育督导部门应当及时进行干预。其中, 一个重要且最直接的创新教育督导矫正的方式就是约谈, 如对义务教育质量监测内容中某一学科教学质量、学生课业负担或学生身心健康发展某一方面或质量监测某一专项指标进行“末位约谈”。借助义务教育质量监测结果, 对达到预警线的区或学校直接约谈, 一方面可以从思想上引起高度重视, 另一方面通过采取直接的干预措施, 帮助约谈对象明确脱离警戒线的方向及关键症结所在, 及时纠正区域教育决策的政策偏差。

　　3. 完善基于监测结果的督导复查机制

　　义务教育质量监测结束后, 质量监测的结果同时成为新一轮教育督导的起点。针对监测结果发现的问题, 全市及各区教育主管部门应当及时进行相应的政策调整, 并指导各学区结合实际制定具体可行的整改方案。对于提出预警的学区, 提出针对性的督导建议, 引导各区政府及相关部门采取有效的整改措施, 进行限期整改。同时, 通过开展综合督导、专项督导和随机督导的方式, 完善由上而下的督导复查机制, 对提升义务教育质量的薄弱环节和存在的不足进行持续关注, 而市级及区级专兼职督学也要对各学校的改进成效进行跟踪回访, 及时给予监督、引导, 指导学校进行教育教学改革, 帮助学校不断提升教育质量。

　　4. 建立义务教育质量提升的问责机制

　　实施义务教育质量监测的目的并不单纯在于提供义务教育质量状况的终结性报告, 其更重要的目的在于促进义务教育的发展和质量的提高。在督政方面, 依据质量监测结果及督导评估结果, 实施教育问责及其后续的干预是完善义务教育督导机制不可或缺的一个组成部分。具体而言, 建立义务教育质量提升的问责机制是对义务教育质量监测、结果报告的后续活动的规范, 就是将提高义务教育质量纳入各区政府的业绩考核, 制定问责措施, 提高督导实效。通过建立全市及各区政府履行教育职责的问责制度, 开展对政府履行教育职责情况的综合督导;建立专项督导制度, 就一些普遍性问题和教育重点工作开展专项督导。

　　教育问责制的架构主要从职责、指标、表现、评估及奖惩五个方面来表现。其核心假设在于, 各级政府不仅对于义务教育有保障投入的责任, 而且对义务教育的质量负有重要责任;同时各级政府对于本辖区的义务教育质量具有重要影响。基于这一假设, 天津市可根据各区义务教育发展为各区设定标准, 根据监测结果与设定指标两者的比照结果来对各区实施奖励和惩罚;同样, 各区也可以根据监测结果来追究区级政府的责任。但进行问责决不能仅仅局限于责任的追究, 否则有可能导致质量监测结果的失真, 而是重在形成责任监督, 要求相关责任者对其职责范围内的行为及其结果承担相应的后果, 不断改善其责任行为。

　　参考文献
　　[1]教育部.关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见[Z].教基一[2014]1号.
　　[2]王婷婷.教育治理理念下的学区制管理模式构建[J].教学与管理, 2017 (6) .
　　[3]陈武林, 等.均衡发展视域下“学区制”实施的制度隐忧与突围[J].中国教育学刊, 2016 (7) .
　　[4]黄媛媛, 柯玲.义务教育“学区制”管理实践模式探究[J].教育与教学研究, 2015 (11) .
　　[5]张存贵, 王旭.应用型本科院校毕业生就业预警机制构建与实施[J].职业技术教育, 2016 (14) .

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　　范文二： 教育督导宣传工作的新局面、新形势探究
　　范文三： 义务教育学区制管理现状及教育督导评估机制研究
　　范文四： 素质教育督导评估改革办法研究
　　范文五： 现代教育督导制度的发展和探索

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