经济学界与经济法学界对“宏观调控”的共识与

时间:2019-09-27

　　“‘宏观调控’是具有中国特色的、用来诠释政府与市场关系的一个关键词。”改革开放以来，我国进行了宏观调控的尝试并将其常态化。目前，在社会层面，大众对“宏观调控”也耳熟能详，什么问题社会自身解决不了了，社会各界就会以“宏观调控”的名义提出需要国家和政府进行控制与干预；“宏观调控”大有被泛化的趋势。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系……”完善我国宏观调控体系首先需要明确和解决的就是“宏观调控”的规范化内涵。我国经济学界和法学界，尤其是制度经济学和经济法学理论对“宏观调控”的内涵尚有认识分歧，在中国这样的大国进行宏观调控，牵涉的政治、经济制度面甚广，如何进行恰当、规范的“宏观调控”，需要进一步审慎研究。

　　一、经济学界对于“宏观调控”的共识与分歧

　　“在制度经济学看来，法律制度对经济增长的影响是深远的。”制度经济学界一般认为，政府对宏观经济的干预和调控是必要的。“就国家和政府运用的调控宏观经济的方法而言，其采纳的主要是宏观经济学理论上对某时期宏观经济发展或波动之规律有认识的、能有效影响和制约宏观经济指标的手段和工具。”总的来看，我国经济学界对宏观调控的概念的定义可以归纳为广义论、狭义论和特色论三类观点。“广义论者认为宏观调控等同于政府干预，将市场失灵的所有表现都作为宏观调控的依据，因而将政府的所有经济职能都纳入宏观调控的范畴。
　　例如，马洪在《什么是社会主义市场经济》中提出：‘宏观调控，严格地说，是政府为实现宏观（总量）平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。
　　由此扩展开来，通常把政府弥补市场失灵采取的其他措施也纳入宏观调控范畴。’狭义论者则认为宏观调控仅指运用财政政策和货币政策调节社会总需求，其理论基础是凯恩斯的‘有效需求理论’。黄达认为，‘宏观调控是调控各经济总量的关系’，但是‘不是任何范围内任何多少带有总量、总体之类含义的问题都可称之为宏观经济问题’。
　　许小年认为，‘宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是宏观政策和总需求。宏观政策有两类，并且只有两类，即货币政策与财政政策，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观调控从来不以供给为目标，从来不以产业结构为目标’。汤在新认为，宏观调控是从价值量上调节总需求和总供给之间的均衡，没有配置资源和结构调整的职能，他甚至尖锐地提出：
　　‘如果把结构调整，把资源配置，作为市场经济体制下政府宏观调控的职能，那还需要市场经济干什么呢？还有什么必要推行经济体制改革呢？’”周为民认为：“宏观调控是一种政府干预，但并非任何政府干预都是宏观调控，……流行的观念总是把二者混为一谈，似乎只要是政府实行的经济干预都叫宏观调控，不论哪个行业、哪种产品出现了诸如短缺、过剩、价格波动等不合意的情况，人们都要求政府对之‘加强宏观调控’。这样来理解宏观调控是不正确的。
　　所谓宏观调控，是指政府对社会总供给、总需求、总的价格水平等经济总量进行的调节和管理，它的基本工具是政府的财政政策和货币政策。而任何单一产品、单个市场的问题，都是微观问题，政府对这类问题进行干预有时也具有一定的合理性，但这是微观干预而不是宏观调控。”
　　“特色论者认为中国的宏观调控是属于中国特色的国民经济管理行为，是基于中国经济转型的实践衍生的理论概念，从目标选择到手段选择都不能用经济学理论来解释。只有少数学者持特色论观点，其典型代表是刘瑞等。”“特色论虽然基于了中国社会主义市场经济实践的现实，但缺乏系统的理论成果，因而成为少数派。”
　　“宏观调控是中国市场化转型过程中出现的经济现象……宏观调控作为一个经济学概念是具有中国特色的社会主义市场经济建设实践的理论产物，是基于中国经济现实，在现代经济理论指导下形成的具有中国特色的经济学概念……”宏观调控是中国政府“针对宏观经济运行中出现的一些新问题而采取的宏观经济管理行为，这些新问题是计划经济时期所未有的，也是西方国家市场经济实践中没有的……中国特色表现在：除了市场失灵这个政府干预市场的一般意义的经济学逻辑外，宏观调控还存在两条中国式的逻辑线索。第一条线索是由于中国经济和社会发展的多样性和不平衡性，中国经济面临众多的结构矛盾和利益冲突，需要在宏观层面上予以协调，因此单纯针对总量的需求管理是远远不够的，宏观调控必须强调结构性目标。第二条线索是政治和文化传统……党和政府必须在宏观上对任何影响到国民经济整体发展的因素和问题进行调节和控制，特别是控制，于是宏观调控不仅仅强调政府对市场的间接影响作用，更有直接影响的能力。……宏观调控的主体只能是中央政府，地方政府的经济管理权限仅限于管理调节地方经济的发展……宏观调控的任务既包括总量调节，也包括结构调整……宏观调控的手段包括经济手段、法律手段和行政手段等必要的手段。”
　　综上所述，广义论、狭义论、特色论对宏观调控是政府干预、调节市场经济的行为，是国家的经济管理职能行为的认识方面没有分歧，其分歧主要在于宏观调控的对象及其范围，以及宏观调控的手段两方面。
　　在宏观调控的对象及其范围方面，广义论与狭义论所持的观点在宏观调控不调节和不干预经济结构、配置经济资源方面基本是一致的，特色论所持的观点则认为宏观调控除此之外还包括资源配置和经济结构；广义论、狭义论、特色论对宏观调控的对象是宏观经济总量、社会需求、总供给中的单一目标还是多数目标或者是全部目标的认知还是有所不同的；特色论强调其中的全部，广义论和狭义论则强调其中的单一目标或者两个以上的多数目标。在宏观调控的手段方面，狭义论将宏观调控手段局限于货币工具和财政工具之内，广义论者则将政府针对宏观调控对象而采取的一切经济措施都纳入宏观调控手段之内，特色论更是将经济手段、行政手段、法律手段等必要的多元化手段全部纳入宏观调控手段之内。

　　二、经济法学界对于“宏观调控”的共识与分歧

　　在我国经济法学界，对于经济法和经济法学意义上的宏观调控的内涵应当以经济学上的宏观调控内涵为基础，并尊重经济学上的宏观调控内涵和西方经济学上的“经济政策”所既有的分析框架等认知，基本是认同的；然而，经济学界对宏观调控内涵的认识基本形成广义论、狭义论和特色论三类，加之经济学界对在法律规范意义上确定宏观调控的内涵如何反映我国宏观调控的现实并不统一，因此，在经济法法学界对宏观调控内涵的界定也未形成共识，学说纷呈；按照对宏观调控的界定和使用情况，主要可以归纳为“小”、“中”、“大”三大类。
　　持“小”内涵界定宏观调控的观点认为，“宏观调控是指国家为了烫平经济波动、保证经济稳定增长，运用财政政策、货币政策、收入政策等经济政策，以及必要的行政措施对国民经济总供给、总需求以及总价格、总就业量等进行调节，促进总需求和总供给的基本平衡。宏观调控的主体是政府或国家，客体是国民经济的总量，主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。手段是货币、财税等宏观经济政策，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等”。
　　“我国政府的调控管理、媒体和老百姓所谓的‘宏观调控’，与经济学中的宏观调控和西方经济学框架下的宏观经济政策显然不是同一概念”，“‘宏观调控’并非法学和经济法所原创，因此必须尊重其源头———经济学和‘宏观经济政策’的既有分析框架，将‘宏观’及其对各主体作用的间接性作为宏观调控的基本内涵，否则宏观调控就会失去根基，甚至在宏观调控的名义下对市场主体和社会成员直接实施行政命令、行政指挥，从而倒退到计划经济去。在不是无条件迁就现实的同时，又要承认宏观调控实践及相关通俗认识的合理性，而把宏观调控界定为不直接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等……在这个意义上，可不必拘泥于经济学的某种理论或观点而否定宏观调控实践，如北京在全国率先实现较为严格的汽车排放标准，对全国的汽车生产和销售间接地措施影响，在权责设置、行权、问责、救济等方面都与政府直接强制、约束微观主体的生产、销售行为不同，因而将其视为一种宏观调控措施并无任何不妥”。
　　持“中”内涵界定宏观调控的观点一般认为，“宏观调控是指国家为了促进国民经济协调、稳定和发展，综合运用经济手段、法律手段和行政手段，间接调节供给与需求，以及国民经济结构，使供给与需求达到平衡、国民经济结构得到优化。”也有学者对前者进行了修正，认为宏观调控是“政府为了促进国民经济协调、稳定和发展，依法调整运用其掌握的某些经济变量（如财政支出、货币供给）和行政权力，来影响市场经济中各种变量的取值，从而影响微观经济行为的政策过程”。
　　持“大”内涵界定宏观调控的观点认为，“经济学上的宏观调控就是国家干预，是国家为了克服市场失灵，促进国民经济协调、稳定和发展所采取的一切干预措施。‘为了实现所谓的宏观性经济目标，必须采取必要的经济政策。在斯蒂格利茨和萨缪尔森等西方经济学家看来，宏观调控相当于宏观经济政策的运用。这些经济政策不仅包括计划、财政、税收、金融、价格、产业政策等经济杠杆，也包括反垄断和国有化政策。’‘可见，在西方经济学中，宏观政策工具（调控）几乎可与国家干预通用；国家为弥补市场缺陷对国民经济进行调节和控制的各种措施都可归纳为宏观政策工具，包括反垄断、国家投资、各种宏观经济手段。
　　所以，在西方经济学中，市场规制和国家投资经营（国有化）也是西方经济学所谓的宏观经济政策工具。目前非常流行的西方经济学的经典教材除了涉及到财政、税收、金融、价格、产业政策等宏观政策工具外，对反垄断、国有化和私有化也都有涉及’”。新红认为除了以“大”、“中”、“小”三类界定宏观调控内涵的观点之外，还有用“微”的外延来界定宏观调控内涵的观点，“该种观点认为，宏观调控是指国家运用货币政策和财政政策调节社会总需求的行为。如许小年认为，宏观调控指的是运用宏观政策调节社会总需求，这里需要强调的是‘宏观政策’和‘总需求’。宏观政策有且只有两类，即货币政策与财政政策，政府控制货币供应总量、税收与财政开支，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。宏观调控从来不以产业结构为目标。樊纲等人也认为：‘宏观调控不是指经济计划，也不是指产业政策和收入政策，而是指通过政府支出与货币供给政策，对经济运行的总量关系进行调节。’吴敬琏也指出：‘现在认识和实践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。这种说法完全混淆了宏观调控的概念。宏观调控是总量的调控，指用货币政策、财政政策等总量手段调解（此处的“解”疑是“节”的误用———笔者注）社会总需求，而不是指具体部门的发展、企业的运营’”。
　　这种“微”宏观调控内涵的界定其实只是经济学对宏观调控的内涵的认知，其依据的基础是“市场经济中的政府不可能比价格机制更有效的衔接供给与需求”，“政府不管供给，自然也就排除了所有以‘优化结构’为名的调控措施”，“政府不管供给，因为关于产品、产量、销售、价格的决策都是企业的经营自主权，只要求符合法律。同理，投资和融资也是重要的企业经营自主权，完全由企业根据自己的利益决定，政府只能通过利率和税收等间接的手段引导企业的投资方向”等等。
　　上述界定宏观调控内涵的“大”、“中”、“小”、“微”观点，在经济学意义上界定和诠释宏观调控的内涵是完全没有问题的，然而，要在法律规范意义上确定宏观调控的内涵还不全面，因为在其内涵中并未反映宏观调控的本质特征，仅仅明确了宏观调控的目的、对象和具体的调节手段的种类，并未回应我国宏观调控的现实，无法明确宏观调控手段的标准和类型化，也无法回应对社会经济的宏观调控与对社会经济的传统计划性控制之间的本质不同是什么。
　　笔者认为，法律是经济的反映，法作为上层建筑，必须建立在相应的经济基础和经济关系之上，这是毫无疑问的共识和规律，所以经济法学应当与经济学在同一内涵上使用宏观调控概念的观点是正确的。
　　即使如此，分歧仍然存在，因为经济学上的宏观调控内涵并不统一，经济学界似乎也未达成共识，中国政府的宏观调控实践似乎也在不同内涵上使用着“宏观调控”的概念；民间和一般社会意义上使用的宏观调控更是缺乏准确和规范的定义，这就是人们常说的“乡长、县长也能进行宏观调控”、“需要政府管的涉及面比较广的社会和经济乃至文化事务都是宏观调控”、“宏观调控是个筐，什么都往里面装”。
　　就此而言，仅仅认为“经济法学应与经济学在同一意义上使用宏观调控的概念”是不够的，经济法学和宏观调控法学上的宏观调控内涵到底以经济学上的哪些特别的国家调节国民经济行为来界定、以什么特质的国家调节宏观经济行为来界分现实的国家调节经济行为到底是宏观调控还是其他行为等问题还是需要解决的。

　　三、科学、规范界定“宏观调控”的路径和标准

　　界定宏观调控的内涵应当从其本质特征及其范围，即由宏观调控本质特征决定的国家调节国民经济手段的范围为路径和标准界定宏观调控的内涵。在西方经济学中，并没有“宏观调控”这一概念。西方经济学中有“宏观经济政策”的概念，其中的“政策”是“方法、手段”，其“宏观性”是“通过由政府作用于国民经济的媒介———宏观经济变量所决定的”。这种宏观经济政策“随着西方由调节市场体制的形成而产生、发展起来，它是国家调节各种经济变量的基本原则和方针，调节的对象是连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量”。
　　“政府有一些能用以影响宏观经济活动的政策工具。政策工具是处于政府控制之下，并能对一个或多个宏观经济目标施加影响的经济变量。也就是说，通过改变货币、财政或其他政策，政府能够避免经济周期中的最坏情况并提高潜在产出增长率。”
　　“‘宏观调控’经常被认为是具有中国特色的、用来诠释中国经济发展和改革过程中政府与市场之间关系的一个重要的关键词。”“‘宏观调控’一词是在我国经济体制改革中产生的。其最初是为了给扩大企业自主权提供依据，强调政府不能过多干预企业的微观管理，而只应当从宏观上调控经济。1984 年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首先使用了‘宏观调节’概念。1989 年 1 月，中共中央十三届三中全会的决议进一步指出：
　　‘进一步完善各项改革措施，逐步建立符合计划经济与市场调节相结合原则的经济、行政、法律手段综合运用的宏观调控体系。’在此之后，宏观调控这一概念被广泛使用于中共中央和国务院的有关文件中。到了建立社会主义市场经济阶段，党和国家更是强调发挥市场在资源配置中的基础作用，政府不应直接干预企业的内部事务，实现‘政府调节市场，市场引导企业’。1993 年，‘宏观调控’一词被写入《宪法》，当年通过的《宪法修正案》第 15 条明确规定：‘国家加强经济立法，完善宏观调控。’当年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对宏观调控的任务和手段阐述为：‘宏观调控的主要任务是：保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。宏观调控主要采取经济办法，近期要在要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。……’2003年，中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对宏观调控体系做了如下的表述：‘进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。’2011年，全国人大通过的《‘十二五’规划纲要》在阐述‘加强和改善宏观调控’时指出：
　　‘加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性，增强针对性和灵活性，合理调控经济增长速度，更加积极稳妥地处理好保持经济平稳较快地发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系，实现经济增长速度和结构质量效益相统一。’”
　　从中国的“宏观调控”词语的起源及其发展可以看出，中国宏观调控中所包含的国家或政府不直接干预企业和微观经济、运用财税、金融、货币等经济变量手段和工具调节经济总量（调节总需求，使总需求与总供给保持相适应），并调节经济增长合理等内容与西方国家的宏观经济政策的含义几乎是同一的。当然，中国的宏观调控除了这些内容外，在国家调节经济的目标方面，还包括总供给、经济结构、产业结构的调节；在调控的手段和工具方面，还包括投资、产业、土地、计划等经济手段和工具以及必要的行政手段；在后者意义上，中国的宏观调控与西方国家的宏观经济政策又是不同一的。所以，既不能简单地以中国的宏观调控与西方国家的宏观经济政策相对应地界定宏观调控的科学性、规范性的内涵，将宏观调控界定为国家和政府为了总需求的稳定发展而采用总量性的财税手段、货币手段调节社会总需求，进而影响社会总供给，实现社会经济协调稳定发展的活动；也不能不顾西方宏观经济政策所固有的特性，以及中国在传统的计划经济和政府行政化控制、包办总供给与总需求以及一切微观经济活动之外创造宏观调控（经济）的初衷及根本目的，把行政手段、转型时期的直接控制、局部性经济控制等等，也纳入宏观调控的内涵。
　　界定规范的宏观调控内涵的目的就是要求在规范化意义上明确和使用宏观调控的概念，规范的宏观调控概念不同于社会意义、民间意义上的宏观调控，也不同于传统的行政控制式手段的干预社会经济，以及国家以直接投资经营方式参与和调节社会经济。规范的宏观调控概念是指国家和政府以再生产需求总量调节方式、以经济总量所内含的经济参数手段和工具，间接地影响国民经济稳定发展的真正的宏观调控其与前述所称的“宏观调控”具有本质不同。所以，要对宏观调控的内涵作出科学和规范的界定，需要考虑的客观标准就是宏观调控的特性，其具体可以分解为：宏观调控的特有的目标；宏观调控行为的间接性；宏观调控特有手段对国民经济协调发展的有效性。

　　四、宏观调控的特性

　　（一）宏观调控目标的社会经济宏观性和总体性

　　目标是指导具体措施实施的方向。作为政府干预市场经济的主要方式，宏观调控必须具备明确、具体的目标，这也是保证宏观调控能够恰当发挥作用的一个重要前提。宏观调控的目标是国家和政府干预经济，实施宏观调控手段的出发点和归宿。因为“国家经济调节的本质是宏观性和总体性的，作为国家调节基本方式之一，国家所运用的引导调控方式也主要是对社会经济宏观和总体上的引导。国家引导调控的主要着眼点和目的是社会经济的宏观结构和总体运行”，所以宏观调控的目标要在影响社会经济的宏观性和全局性各领域加以明确。
　　长期以来，以凯恩斯为代表的主张政府干预经济可以大大改善经济状况、避免经济周期中的最坏情况并提高潜在产出增长率的宏观经济学派最初所确定的国家干预经济政策的目标，主要是以“需求管理”为中心的。“凯恩斯认为调节经济的重点要放在总需求的管理方面，使总需求适应总供给。”
　　第二次世界大战以后，西方的宏观经济政策干预理论得到了经济发达国家政府和社会的高度重视并进行了充分的实践，其理论体系也得到了发展，“形成一套完整的宏观经济政策理论，包括政策的理论基础、政策目标的确定与协调、政策工具、政策效应等问题”；“用供给管理政策来补充需求管理政策”；需求管理政策“由补偿性财政政策与货币政策发展为充分就业的政策”，宏观经济政策逐步成为在开放经济中的政府调节和干预经济、实现健康经济状况目标中的一项或者多项的工具。
　　较高的且不断增长的国民产出水平（即实际GDP），高就业、低失业，稳定或温和上升的价格水平被宏观经济学公认为政府干预市场的三大目标，由于在开放的世界经济一体化和以电脑、互联网为代表的新经济环境下，用国际贸易政策（手段）影响进出口平衡、用收入政策影响就业和价格在西方国家广泛运用，有的国内学者将国际收支平衡和公平分配也作为宏观调控的目标。
　　正如1970年诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家保罗·萨缪尔森和被认为是“美国最有影响的50名经济学家之一”的威廉·诺德豪斯所言：“通过选择宏观政策（用以影响货币供应、税收、政府支出），一国可以加快或放慢经济增长速度，烫平商业周期中过度的通胀或失业，控制对外贸易领域中过多的盈余或赤字。”
　　“《中华人民共和国国民经济和社会发展‘九五’计划和 2010 年远景目标纲要》中提出的宏观调控目标是‘实现经济总量基本平衡，促进经济结构优化，抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务，引导国民经济快速、健康发展’……中国从‘十一五’开始，把实现经济增长、有效利用资源、遏制生态环境恶化、自主创新、国际收支平衡、价格稳定、促进就业、完善体制、提高城乡居民生活质量等经济社会发展目标”作为了宏观调控的目标。
　　“宏观经济决策者们关注经济的健康状况的改善。它们关注经济健康状况的目标是高速持续的经济增长率、低失业和通货膨胀。”1967年德国制定《经济稳定和增长促进法》，要求“宏观经济政策达到充分就业、物价稳定、适度经济增长、国际收支平衡”。
　　“美国宏观经济政策的目标由 1978 年的《充分就业和均衡增长法》详细规定，该法以《汉弗莱—霍金斯法》而闻名。该法指导联邦政府‘促进充分就业和生产，提高实际收入，平衡增长，平衡预算，保证足够的生产率增长，对国家优先问题给予适当的关注，改善贸易余额……以及保持合理的价格稳定。’”
　　“目前，国内外的宏观经济学界都有将宏观经济政策目标的内容扩大化的趋向。国外有学者将收入分配平等程度纳入宏观政策目标。在国内，比较有代表性的观点是，我国宏观经济政策目标有三类：一是稳定目标，包括充分就业、物价稳定和对外收支平衡；二是发展目标，包括保持适当的增长率、短期需要服从长期发展；三是平等目标，包括对社会困难群体的关照。”
　　可见，随着宏观经济学的发展，各国运用宏观经济政策（措施）调节社会经济协调发展的实际和立法已经逐步将国家和政府对宏观经济调节的目标从单一的总需求干预、调节，使总需求适应总供给（实现充分就业），发展为主要以“充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配”为目标。宏观调控的目标的性质和范围是确定宏观调控内涵的一个规定性方面，在明确了宏观调控目标的性质和范围以后，具体宏观调控实践中要充分注意到“宏观经济政策目标之间是既统一又矛盾的关系。
　　从长期看，这些政策目标之间是统一的，相辅相成的……政府在制定目标时，不能追求单一目标，而应综合考虑，否则会带来经济上和政治上的副作用。按照以社会福利最大化来确定宏观经济政策目标原则，任何一个国家都要确定基本政策目标与次要政策目标，按轻重缓急的不同来确定政策目标顺序”。
　　所以，“当宏观调控的多元目标不能齐头并举或同时实现时，就应根据现实状况和需要进行判断，作出恰当的取舍”；同时，宏观调控的单一目标和总目标的实现也会受到上述目标之间矛盾和冲突的影响而存在不确定性。
　　由此看来，在宏观调控“充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配”五大目标内，国家和政府不论采取何种手段和措施进行宏观调控，均需要符合其中的一个或者多个目标；相应地，国家进行宏观调控立法也应该是以该目标为指向的，这也是宏观调控政策措施以及相关立法统一协调的重要保证。同时，需要注意的是，宏观调控的目标也可以作为政府采用非宏观调控的措施和手段进行经济干预的目标，而政府实施宏观调控手段和措施时只能以上述宏观调控目标为宗旨；并非国家和政府一切围绕宏观调控目标为宗旨实施的干预经济措施和手段都是宏观调控，因为宏观调控内涵的规定性既要求有特定的宏观调控目标，还要求国家和政府干预、调节经济的手段和措施符合宏观调控特有的性质。所以，宏观调控的目标只是确定宏观调控内涵的一个规定性的方面。

　　（二）宏观调控手段的有效性

　　宏观调控手段就是国家和政府实施宏观调控中运用的方法、措施和工具，经济学地表述就是政府作用于“国民经济的媒介———宏观经济变量”。宏观调控手段与宏观经济学中的“宏观经济政策”具有相同的本质，“宏观经济政策是方法、手段”。考虑到“政策”一词在我国约定俗成的“行为规范”和“行动准则”含义，在法学、法律范畴内研究宏观调控法治化内涵、宏观调控内涵时如果沿袭使用宏观经济学和西方国家约定俗成的“方法性、手段性”“宏观经济政策”，将会把本意为“方法性、手段性”宏观调控政策与“规范性”、“准则性”、“宏观调控政策”相混淆。
　　宏观调控就是国家和政府通过使用特定的宏观调控手段来实现国家和政府所确定的宏观经济协调发展目标的活动和行为，所以，宏观调控手段在宏观调控运行体系中具有重要的地位。国家和政府进行宏观调控是国家经济管理职能的一个重要方面，具有客观的必要性和积极作用，特别是对促进国民经济协调发展具有重要的保证作用。宏观调控手段作为宏观调控的具体表现，所能够使用的宏观调控手段的有效性显然应当是其一个重要的特点。只有在经济学理论上对该手段的工具类型、作用功能、预计效果等予以充分的规范分析和实证分析，并对该手段性媒介与宏观经济目标之间的量变关系予以科学揭示的经济量变性的方法、措施及其工具，才有可能作为规范的宏观调控手段。如果国家和政府借服务宏观调控目标之名而运用的，不符合宏观调控有效性所实施的口号、措施等，则并不是规范意义上的宏观调控手段；这种政府干预社会经济并非规范的宏观调控应有之义。
　　宏观调控手段的有效性要求决定了宏观调控手段在实施过程中必须注意绩效考量和评估分析，并根据结果及时予以调整，去除不合时宜、有效性逐步弱化甚至丧失的调控方法和措施，进而切实保证宏观调控手段的有效性。值得注意的是，宏观调控手段的有效性主要是就国家和政府运用的调控宏观经济的手段而言的，其采纳的是经济学理论上对某时期宏观经济发展或波动之规律有认识的、能有效影响和制约宏观经济指标的方法和工具。
　　并且，这些经济学理论所揭示和政府对社会经济的干预的有效性已在各国的宏观调控实践中逐步得到证明。当然，随着经济条件的变化，这些认知和有效性可能会出现偏差，需要更新和发展。所谓宏观调控手段的有效性，并不意味着实施某种宏观调控手段时对经济波动的发生与幅度具有完全、确定的可预测性，以及实施宏观调控手段的搭配具有预设的固定性和宏观调控的效果完全有确定性。

　　（三）宏观调控行为的间接性

　　宏观调控的间接性是由宏观调控作为国家和政府在尊重市场经济基本规律前提下，以专门用以影响总需求和总供给的手段、措施、工具来影响社会经济主体的生产和消费需求、生产要素的流动，最终实现充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配的宏观经济协调发展的宏观经济（调控）目标的宏观调控自然规律性所决定的。由此，决定了宏观调控的间接性特征是宏观调控不同于国家和政府对社会经济的直接控制式计划、命令、限制，也不同于政府对经济秩序的直接规制以及国家和政府直接投资并经营社会再生产等经济活动；也决定了政府所采用的调节和干预市场的行为和手段即使是有效的也并不全是宏观调控，而是强行性和直接作用于相对方的行政化的调节经济和干预市场。
　　“宏观引导调控具有间接性。所谓间接性，是指宏观调控措施的直接作用对象主要是诸如货币供应量、外贸收支、就业率、社会商品服务总供给与总需求等各种经济总量，国家主要操作那些直接影响有关经济总量的各种经济杠杆，直接作用对象一般并不是各企业和其他具体经济主体。国家直接作用于杠杆的此端，力量传递到杠杆的彼端，才影响和带动社会众多经济主体的经济活动。这相对于企业和个人等经济活动主体而言，国家的调控措施具有间接性。”
　　“与传统的计划调节方式的直接干预、全面控制有明显的不同，在宏观调控的具体运行过程中，具体实施国家宏观调控权的职能部门已置身于市场之外，以超然于市场的地位和身份采取的不针对某一特定市场主体的特定市场行为的特定措施或发出有关市场信息，通过对宏观经济总量的影响和调整以达到影响、引导市场主体的行为，其调控行为的运行具有明显的间接性。”
　　“宏观调控体现着国家干预经济生活的特征。国家干预经济既有直接的干预，也有间接的干预。直接干预调整的是政府与市场主体之间的经济管理行为，是政府为反对垄断，制止不正当竞争，保护消费者的合法权益，维护市场经济秩序，而对市场主体的无序行为进行规范，调整的是市场主体的微观经济活动。间接干预是国家通过一些经济政策，诸如货币政策、税收政策、价格政策等等，来明确告诉市场主体，那（此处“那”疑是“哪”的误用———笔者注）些经济活动因符合国家的经济政策而受到鼓励，那（此处的“那”疑是“哪”的误用———笔者注）些经济活动因不符合国家的经济政策而受到限制，进行影响市场主体的具体经济行为。”
　　宏观调控间接性特征表现之一，就是宏观调控手段所作用的对象并不直接针对社会经济主体和消费者（主要不是对市场主体和消费者）参与再生产的经济行为进行干预和调节，宏观调控的手段直接干预和调节的是宏观调控主体（有学者认为“宏观调控主体包括宏观调控决策主体和宏观调控执行主体”，笔者对此予以认同）。“‘宏观调控’中的‘控’在有些情况下确实可以被理解为‘控制’，甚至为带有强制性的‘控制’……这里的‘控制’是针对宏观调控执行主体提出的要求。对被调控主体而言，宏观调控决策中的‘控制’是需要通过间接手段才能实现的‘控制’，是不具有强制性的‘控制’。”
　　宏观调控的间接性也决定了国家和政府作为宏观调控的决定与实施主体，其在宏观调控活动中所能运用的专门用以影响总需求和总供给等的手段、措施、工具不能是直接作用和针对社会经济主体（微观）的，也不是直接针对宏观经济变量的总供给具体要素（如产品、产量、销售、价格等等）的。这类间接的宏观调控手段主要就是税收、财政、货币、规划、汇率等手段。
　　比如，为了抑制通货膨胀、控制商品房价格过快上涨，国家不是用命令的手段强迫房地产开发商减少对受让土地和建房的投资、公布商品房出售价格限制或者实施商品房出售价格审批制度（包括一级市场和二级市场的），而是通过提高房地产项目贷款利率、购房消费信用控制、开征相关税收和提高相关的税率等措施，以减少房地产开发商开发房地产的资金规模，提高房地产开发商的开发、建设成本，减少其利润等，来实现抑制通货膨胀、控制商品房价格过快上涨之目的。
　　宏观调控行为间接性的具体表现之二，就是宏观调控手段所作用的对象具有间接性。所谓宏观调控对象间接，就是宏观调控的调控对象并非是单个市场生产经营主体和消费者，以及具体单项的再生产行为、市场、产品等，而是“调节的对象是连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量”，“如果政府直接作用的媒介不是宏观经济变量，而是通过对市场主体或市场行为的具体管制或规范来实现，那么这种作用的手段就不是宏观经济政策”，因为宏观调控作用对象的间接性是由宏观经济、宏观调控目标的总量性、总体协调性所决定的。
　　这种宏观调控对象的间接性也决定了宏观调控的手段不能是直接作用和针对社会经济主体（微观）的，也不能是针对宏观经济变量的总供给具体要素（如产品、产量、销售、价格等等）的。这类间接的宏观调控手段主要就是税收、财政、货币、规划、汇率等手段。
　　宏观调控行为间接性的具体表现之三，就是宏观调控的手段对宏观调控协调发展总目标的影响是间接的。由宏观调控手段内容的经济变量工具与媒介的特性决定了宏观调控的手段的运用所起的作用范围是有限的，对经济活动的影响具有间接性；单一的或者多个宏观调控手段并不能直接影响宏观经济目标，而要通过某一种或者某几种宏观调控手段所运用的经济杠杆性工具和方法，直接作用于货币的供应量、增加或者减少的税收项目、提供或者降低税收的税率、增加或者减少的公共财政转移支付和公共财政对商品和服务的购买等等，来调节和改变社会总需求与总供给，再影响由受社会总需求和总供给决定的社会再生产的规模，最终实现宏观经济协调发展的目标。

　　五、由宏观调控特性规定的宏观调控内涵

　　在明确了宏观调控的本质特征以后，就可以对宏观调控界定出相对规范的内涵，那就是：国家和政府运用经理论逻辑论证和实践证明的经济变量手段，直接作用于国民经济总量各构成，间接影响市场主体和社会主体的各种再生产行为，以实现充分就业、经济增长、物价稳定、国际收支平衡和公平分配等宏观经济协调发展目标的经济管理活动。也正是在上述规范的宏观调控内涵意义上，如下学者对宏观调控所作的定义和理解才是比较科学和规范的，至少在一定程度上区分了宏观调控与市场规制、国家投资经营、政府行政干预微观再生产环节与活动的根本不同。“宏观调控是国家从社会经济的整体利益出发，运用计划、财政、信贷等手段对经济总量的平衡进行调控，通过调整市场的总供给与总需求，来影响市场企业和消费者的经济行为，它对市场主体不直接进行干预，它是通过间接的手段来调整市场主体的经济行为的。
　　这是宏观调控法与市场管理法的主要区别。”“宏观调控，是指政府对社会总供给、总需求、总得价格水平等经济总量进行的调节和管理……任何单一产品、单个市场的问题，都是微观问题，政府对这类问题进行干预有时也具有一定合理性，但这是微观干预而不是宏观调控……微观干预通常是以政府行为来限制或取代市场机制的作用，如限价等管制市场的行为，而宏观调控并不是对市场机制的控制、管制，而是在市场充分发挥作用的基础上进行总量调节以达成某些特定的目标。”
　　“宏观调控指的是运用宏观经济政策调节社会总需求，这里需要强调的是‘宏观政策’和‘总需求’……宏观经济和宏观调控始终是关于总量的……”规范意义上的宏观调控内涵，不但明确了宏观调控明显区别于在现代国家的另两项经济（管理）职能活动———直接的市场干预（市场规制）和国家投资经营，而且克服了抽象的、空洞化的宏观调控，如“宏观调控，是指国家为了实现经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，推动经济社会的协调发展，对国民经济总体活动进行的调节和控制”；更明确了宏观调控不同于在加强宏观调控名义下国家和政府不断、强化市场的微观干预，以及将宏观调控等同于国家和政府对市场进行调控（如迷信“宏观调控能抹平市场波动”），造成“政府调控成为对市场机制自动调节作用的长期压制和扭曲”，如借“‘局部过热’将总量偷换为具体行业、具体市场甚至具体产品的暂时供需失衡，是为计划体制下行政管理的卷土重来做舆论的铺垫。同样，通货膨胀意味着价格总水平的上升，将通货膨胀解释为个别产品价格的上涨，除了文过饰非，就是为具体产品价格的行政管理发放通行证”。这些做法和现象恰恰并不是社会主义市场经济的应有之义，是建设我国法治化的市场经济应当尽量避免的。

　　六、以规范化宏观调控为基础的宏观调控法治化

　　规范意义上的宏观调控明确了国家和政府不直接干预市场主体的经营行为和社会消费需求，国家和政府的宏观调控就是用经济变量手段调节、干预国民经济总量的有关构成环节和因素，以间接达到调节引导市场主体经营行为和社会消费需求的目的。受国家和政府享有公权力的强制性和执行便利性，国家和政府在保持宏观经济稳定发展中的经济调控措施极易落入对市场主体经营活动和社会消费需求的直接干预和控制的窠臼；宏观调控是尊重市场、市场为先，还是尊重权力、长官意志为先，也时常会混淆不明或为人忽视。在现代法治社会和市场经济体制下，国家和政府的行为需要法律和制度来规范而有所“克制”，以此民众的权利和利益才能得到尊重和保障。宏观调控作为国家和政府的行为也必须在法律和制度的“制约”与“规范”下有序、良性地运行，从而形成法治化的宏观调控。
　　规范化的“宏观调控”概念及内涵应当由具体的法律予以明确化和“固化”才能得以稳定化地、普遍化地得到实施和遵行。这也是宏观调控法治化的必然要求。而承载这种规范化“宏观调控”概念和内涵的法律文本推“宏观调控基本法”（关于是否要制定以及如何制定我国宏观调控基本法将另撰文论述）最为合适。
　　宏观调控法治理念是关于宏观调控法律思想、观念、认知、心理的总称，包括对宏观调控法治的本质、作用的看法和现行宏观调控法律的要求、态度和评价、解释、观念等等。宏观调控法治理念就是要求国家和政府在实现干预市场经济、调节国民经济、实现宏观经济协调发展目标的职能和活动中，秉承现代市场经济必然是法治经济和法治是防止政府干预经济异化和失灵的“铁律”的观念。在现代市场经济条件下，宏观调控已经成为国家和政府干预市场、调节经济的重要手段和国家经济管理的最高形式，宏观调控要充分发挥法律的规范功能、制约功能、保障功能、导向功能和调节功能，依法、依权、依程序、依责调控宏观经济，也就是宏观调控要按照法律的规定、根据法律的授权、依据法定的程序、运用规范的宏观调控手段、承担法律后果地进行调控。
　　“事实上，宏观调控的法治化不仅是完善宏观调控的必然要求，其合法性更是宏观调控法的应有之义……宏观调控行为的法治化并非单一范畴的行为依据问题。法律一方面要为各种宏观调控措施的运用提供依据，另一方面要对各种宏观调控决策行为和执行行为，对各种宏观调控手段包括经济手段和行政手段进行必要的规范，以保障宏观调控权理性运作……具体说来，宏观调控行为法治意义上的合法性，首先要求宏观调控应当是具有宏观调控权的主体依法实施的。……其次，宏观调控行为的合法性原则要求宏观调控应当是一种间接调控行为，其不应直接运用于市场行为，而是政府通过制定指导性计划和产业政策，并运用财政、金融等经济手段影响市场主体利益，转而调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会目标。再次，宏观调控行为的合法性原则要求通过一定的制约机制避免有职无权和有权不负责任两种制度上的偏差。最后，宏观调控行为合法性原则要求宏观调控必须按照一定的程序，并通过法律的手段对宏观经济进行有效调控。”
　　“虽然国家干预经济的方式、手段、重点和程度因各国历史背景和传统文化的不同而呈现出不同的样态，但作为国家干预经济重要手段的宏观调控，则以‘国家经济管理行为的最高形式’，而几乎为当今所有市场经济国家所运用。然而，这种隐含了秩序构建主义逻辑的行为，又会因政府的理性不足、能力有限和自身利益偏好等‘政府失灵’等现象，而在实践中可能出现‘干预异化’，从而对市场机制功能的正常发挥构成威胁或破坏。因此，构建可控制、可预见的宏观调控制度框架，实现宏观调控的法治化运行，不仅是现代市场经济内在的要求，更是法治社会的当然特征。”
　　由此可见，要实现宏观调控法治化，必须建立完善的宏观调控法律体系，依法明确宏观调控的主体及其宏观调控权范围，划定宏观调控的领域，明确宏观调控的手段、程序、法律责任等等。以此才能实现和达到依法划清宏观调控范围、依法界定宏观调控权、依法规范宏观调控行为、依法规定宏观调控方法（手段）、依法明确宏观调控责任的目标。

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