分析我国现行社会保险制度存在的问题及解决措

时间:2019-09-27

　　摘要：市场经济体制的主导力量已成为世界主流经济发展不可逆的趋势， 为顺应市场大环境， 我国的经济体制改革同样马不停蹄--如企业改制、职能转变等一系列举措旨在于此。然而， 在企业市场化的疯狂扩张之时， 各项保险制度跟进的滞后性， 导致职工后备保障缺失， 社会问题频发， 僵局接连出现。一切都在等待着一个新制度的崛起。本文试运用对比分析法、文献研究法等研究方法， 从养老保险视角出发， 对我国《社会保险法》建立前后的养老保险体制进行探究， 同时结合司法实务对于《社会保险法》的适用情况， 分析我国现行社会保险制度存在的问题， 并展望社会保险制度于实体、于程序、于实践的法制化进程。

　　关键词：养老保险； 企业改制； 社会保险法； 实务运用；

　　一、企业市场化改革时期的养老保险制度

　　在企业改制的进程中， 企业自主权的扩大， 直接促使社会保障意识异军突起， 基于此， 我国社会保险制度便随之开启。1986年国务院出台《国营企业实行劳动合同制暂行规定》， 设专章规定"退休养老期间的待遇", 对劳动合同制工人开始实行社会保险， 筹集"养老基金".1991年， 国务院在养老保险筹资方面， 建立了养老保险费由国家、企业和个人"三方负担"原则， 标志着社会养老保险开始制度模式方面的改革探索。

　　之后， 为企业改制配套措施的需要， 1993年党的十四届三中全会颁布《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》， 确立我国养老保险制度"社会统筹与个人账户相结合"的模式。1995年国务院再次重申这一原则， 强调我国养老保险制度"统账结合"的基本原则， 沿用至今。

　　二、《社会保险法》颁布后的养老保险制度

　　2010年10月28日， 第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》， 这一伟大举措， 使社会保险制度进一步从劳动法律规范的范畴中脱离出来， 第一次以专门法的形式呈现在公众面前， 极大地推动了社会保险法制化的进程。

　　其中， 《社会保险法》第10条至第22条专门规定了养老保险制度， 得以让养老保险在形式意义上开始拥有自己的法律规范， 迎来社会各界的关注与重视， 也掀起了《社会保险法》立法至今近十年内数次针对养老保险制度在具体实施方面的改革探讨与体系构建的浪潮。

　　三、养老保险制度在实践适用中存在的问题

　　（一） 立法多宣言性条款， 无配套具体规定

　　我国社会保险制度的建立只有不到30年的成长期， 其中还不乏许多政策性制度的推演， 2010年《社会保险法》的颁布， 虽然冲破了形式法律意义的禁锢， 但该领域的学者专家以及实践部门的相关人员都认为其内容相对粗糙、操作性极为不强， 换句话说， 《社会保险法》尚不具备实质意义上的法律属性， 其大多数条款都无法按照假定、处理、制裁的法律逻辑展开， 更多是宣誓性、倡导性、理念性的规范。不仅如此， 《社会保险法》总共不到一百条的规定， 却涵盖了我国五大类具体社会保险制度以及将近占据三分之一篇幅的其他规定， 这样平均下来， 该法中对每一类具体社会保险制度的规定基本只有十个条款左右。

　　尤其是养老保险在我国现实生活中重要性程度靠前， 社会实践形态百变， 内容和制度都非常庞杂， 不确定因素极大。因此在《社会保险法》出台后， 基本以五年为一周期， 养老保险制度一直在进行各种各样的政策变动与改革， 相较于同期或晚起步、发展至今已经具有一套独善其身又成熟稳定的统筹布局和执行规则的失业保险、工伤保险等， 足以形成鲜明的反差和对比。可见， 养老保险制度的弱势地位和尴尬局面是不言而喻的--在法制化程度式微的同时， 也没有可以具体确定、能直接执行的规定， 各种制度政策在一定时间内改革变动较大、无法完全固化--这不仅使公众对养老保险制度的预测可能性偏低， 还加大了司法审判实践中寻找适用依据的难度。

　　（二） "省级统筹"烙印深， 贯彻新法落实难

　　企业改制后， 我国养老保险经历过从市县统筹到省级统筹的转变， 但始终以地方为单位， 没有全国性的统一指导方针和体系， 也没有相应的可视化操作规定。2010年《社会保险法》颁布， 然而仅凭其中十多条的抽象规定亦难以打天下， 由此， 在该法出台后近十年的时间内， 关于养老保险方面的纠纷争议解决， 能够直接适用其中条款来进行判决的案件是少之又少， 各省基本倾向于使用省级规定来断案， 但问题在于， 部分省份关于养老保险的规定始终停留在企业改制时期， 而没有根据新的法律规范实时更新， 较为典型的案例--南平市企业职工遗属养老救济案便是一个很好的例证。

　　该案原告江某 （农民， 在社区投有养老保险） 的丈夫系A企业 （已经过改制） 职工， 江某于其丈夫死亡后在A企业领取了相应的补助费， 过后却依然要求企业承担遗属养老救济费直至其死亡。法院判决江某胜诉， 判决依据来源于《福建省劳动和社会保障厅、财政厅、总工会关于调整企业职工因病或非因工死亡和遗属救济待遇标准的通知》 （闽劳社【2000】477号） --该《通知》第四条规定："参加养老保险统筹的退休 （职） 人员死亡后， 其丧葬补助费由当地社会保险经办机构按照省人大常务会颁发的《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》规定标准支付， 其他待遇由企业按上述规定标准支付。"但第四条显然与2010年颁布的《社会保险法》第十七条相悖："参加基本养老保险的个人， 因病或者非因工死亡的， 其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。所需资金从基本养老保险基金中支付。"--且不说新法优于旧法适用， 《社会保险法》作为法律， 其位阶效力也是远远高于省级通知。而法院却依旧坚持闽劳社【2000】477号并未停止执行， 故在该通知停止执行之前， A企业应当按照闽劳社【2000】477号通知规定支付江某供养直系亲属救济费。

　　由此可见， 尽管在《社会保险法》颁布后， 许多级规定并未根据最新的立法规范进行对应的调整修改；在司法实践中， 大多数法官在审理案件时， 基本也都沿用原有习惯的省级规定来进行判决。这就导致当时的许多国有企业在转型成功后的很长一段时期内， 依然要承担职工的养老问题， 成为企业支出的巨大负担， 可以说是限制了企业的发展， 又大大增加了纠纷产生的风险， 事半功倍。

　　四、养老保险制度实践发展的进程与愿景

　　（一） 把握全国统筹大方向， 减少省级统筹特异化

　　如今， 我国养老保险的统筹层次尚未定型， 多数省市实行的是养老保险"省级统筹", 即各省按《社会保险法》所规定的制度及政策指导， 分别实施自己的养老保险基金筹集、征缴、运营和发放。与其他省级单位之间并未形成基金调剂与合作， 各走各的路。其弊端根据上述案例显而易见--省级制定的规则庞杂冗余、发布易实行难、时间间隔太长、适用效率低下， 并且由于2010年《社会保险法》的规定没有形成可视化的具象， 各省对其解读也可能出现偏差， 导致省级制定的具体实施细则千姿百态。

　　于此， 不少学者呼吁养老保险基金实施"全国统筹", 即全国只有一个养老保险之保险人， 各省市只有分支机构。但由于"省级统筹"历经了数十年的发展， 其完善程度已经足够抵御职业风险；而且我国疆土之辽阔， 各省市经济情况和居民生活水平都有着巨大的差异， 所以"全国统筹"的现实性和可操作性并不大。

　　如果能够通过设立养老保险相关法律法规， 在统一制度设置理念的同时， 允许各省各地基于地域、经济差异而制定不同的养老保险政策， 可能会有不一样的效果。但要规制其制度设置的界限， "抓大放小"--好比公司法与公司章程之间的关系--在一定的范围给予地方法规一定的自主空间， 求大同存小异， 从根本上推动我国养老保险法制化的走势；除此之外， 还应加强各省之间的养老保险体例联系， 形成全国养老保险网络化格局， 各省不但可以相互借鉴、学习， 更是方便解决人口迁移带来的一系列问题。

　　（二） 确定完善稳固的养老保险体制， 落实可执行化措施

　　众所周知， 养老保险制度相较于起步晚的工伤保险制度， 其弱势地位在于， 二者虽皆无专门立法之规定、在《社会保险法》中的相关规定皆少且抽象， 但是， 工伤保险制度构建至今， 各种政策制度规定和执行依据--如《工伤保险条例》， 均具备了发达而完整的体系， 其稳定性使得人人皆可预测；而养老保险制度就像汪洋大海中的一叶扁舟、随风飘荡居无定所， 可谓"今朝改革今朝式、明日再谈明日语".

　　我国养老保险制度的法制化、秩序化、定型化仍在期待之中， 是任重道远的。可以说当务之急存在于三个方面：一是稳定改革方向的大局势--固化实体；二要建立相应的可执行制度依据， 如出台养老保险条例、养老保险法等--确定程序；三即组建由全国至地方的专门性养老保险管理机构或将养老保险的职责划入现有具体部门来监管和实施--实务运用。据此， 来促进我国养老保险制度"三位一体"的发展格局和未来前景--从实体法到程序法的建构、再到真正适用于实务、实践当中。

　　参考文献
　　[1]郑尚元， 扈春海。社会保险法总论[M].北京：清华大学出版社， 2018.
　　[2]黎建飞。中华人民共和国保险法释义[M].北京：中国法制出版社， 2010.

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