政府购买扶贫服务的逻辑推理与作用机制优化

时间:2017-06-18

摘要：作为扶贫机制创新，政府购买扶贫服务可有效消解“边际效益递减与扶贫资源难以惠及扶贫对象” 等开发式扶贫弊端，提升扶贫资源配置效率、放大财政支出乘数效应。通过系统审视我国财政扶贫政策“由普惠式向适度竞争式”的重心转变与政策异化现象，本文结合发达国家政府购买服务实践经验，设计政府购买扶贫服务的框架，并分析了影响扶贫服务购买的观念偏差及服务购买系统完善、领域选择、对象参与等关键问题，以期有针对性地提出提高扶贫能力、改善民生的保障措施。 
　　关键词：政府购买；扶贫服务；市场化；资源配置；政策异化 
　　中图分类号：F0614文献标识码：B 
　　党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。立足全会精神，并鉴于《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布以来的政策实践，系统审视我国财政扶贫政策的重心转变与政策异化现象，着力政府购买扶贫服务的作用机制优化，充分发挥市场资源优化配置作用，对于提高国家治理能力、节约财政资金、改善民生具有重要作用。 
　　一、政府购买服务的实践与资源配置效应 
　　政府购买服务源于西方的福利改革，以20世纪70年代英国开始的“撒切尔革命”为标志，作为各国新公共管理运动中影响较大的一项政府职能改革，先后经历了由传统福利国家逐步向社会服务理念（20世纪70-80年代，认为社会服务应由社会服务部门及社会团体提供，主要针对弱势群体实施救济）、公共服务理念（20世纪90年代，强调公共服务与社会效率优化之间的平衡）、社会公共服务理念（20世纪90年代之后，以服务促发展，实现政府公共服务功能整体化与公共服务供应市场化）变迁[1]，体现出政府履行公共服务责任、社会部门资源配置效率提升、公众需求满意等三方力量竞合的社会经济发展本质。 
　　中国的政府购买服务是在20世纪90年代计划经济与市场经济转轨背景下，政府探索公共服务市场化以提高效率的过程中逐步发展的。上海浦东新区在兴建罗山市民休闲中心时通过协商方式委托上海基督教青年会对休闲中心进行管理是我国内地在政府购买服务领域首次进行的实践性探索。继而多个沿海省份在“转变政府职能和提升公共服务效率目标”指引下，在精神卫生、社会工作、教育培训及扶贫开发等领域陆续开展了政府购买服务行为，取得了较大突破。在扶贫服务购买方面，较为典型的是2005年由国家扶贫办公室等部门与非政府组织合作在江西实施村级扶贫规划项目，尝试以“政府购买NGO扶贫服务”的方式消解传统扶贫管理体制之弊[2]。从2011年开始，政府购买服务开始进入政府推进阶段，尤其是在2013年国务院围绕“‘十二五’时期构建完善的购买平台与机制，至2020年形成完善的购买服务制度进行了系统的制度建构”目标明确了政府购买服务改革方向以后，绝大部分公共事业行业已经有了市场化的尝试。 
　　政府购买服务的资源配置效应主要体现两个方面。 
　　一是提升资源配置效率。国家将市场配置资源调整为决定性地位，主要依靠供求机制、价格机制、风险机制、竞争机制等市场机制发挥作用。市场配置最主要的功能是优胜劣汰的选择机制，在完善的市场经济环境下，市场供需双方需求对接，在政府合理规制并保障市场有序运转的前提下提升资源配置效率。政府对于公共服务资源的计划性配置，以统管取代竞争，有利于组织层面的整体协调。但面对公众需求多样化、社会主体行权意识日益提升等现实挑战，让更多的社会主体参与到公共服务提供工作中来是大势所趋，而政府购买服务就是其中的主要方式之一[3]。有别于西方“市场原教旨主义”，政府购买服务并不代表完全的市场化，政府在兼顾公平与效率上仍然发挥着主导作用，市场作用的主要领域限于资源配置环节。“政府购买服务可以发挥耦合政府、市场、社会资源的耦合器、调节器、倍增器作用，有助于引导、鼓励和促进市场、社会等领域的资源和力量投入社会服务，更好促进社会公平正义、解放和增强社会活力”[4]，实现公共资源配置与社会资源配置的有效结合，进而促进中国良好公共治理局面的形成。 
　　二是放大财政支出促进发展的乘数效应。公共选择理论指出，政府在提供公共服务时应考虑公私合作，提高服务效率和公众满意度。发达国家在公私合作方面进行了诸多探索，英国、美国等倾向于向私人部门购买，德国、意大利等欧洲国家注重NGO组织作用发挥，日本等亚洲国家则强调“政府主体，市场参与”[5]。不论参与何种方式，政府购买服务使得原来由自身提供社会公共服务的方式转为由市场第三方提供，延长了相关产业链条，优化要素组合，衍生各种需求，引起GDP成倍数增长，放大了政府财政支出乘数效应。 
　　二、财政扶贫重心的演变与理念、模式、方法的更新 
　　减贫是国家与区域经济社会发展的重要任务，政府一直重视农村扶贫工作，特别是1978年以来，国家通过“政府推动，群众参与，社会协同”方式有计划开展扶贫工作，不断加大投入力度，贫困人口收入有了不同程度提高，适合我国国情的财政扶贫模式也随之建立：1949-1978年的救济式扶贫，1978-1985年的改革经济体制减贫，1986-1993年的开发式扶贫，1994-2000年的攻坚式扶贫，2000-2010年的基本贫困消除扶贫，2011年至今的同步小康发展扶贫；扶贫手段主要有整村推进、产业扶贫、教育扶贫、基础设施改善、移民扶贫等多种方式及不同组合，不同阶段关注的重点也不同。扶贫工作总的发展历程呈现出由“关注政策扶贫效果的国家导向”逐步朝着“注重外部环境改善的区域导向”直至“关注贫困人口可持续发展的能力导向”转变，扶贫模式主要由救济式扶贫向开发式扶贫转变，扶贫主体亦开始跳出行政区划间隔走向具有区际合作效应的连片扶贫开发，扶贫方式由原来的“撒胡椒面”的普惠性扶贫逐步转变为精准扶贫、竞争性扶贫。如当前作为贫困地区同步小康抓手的“整村推进”工作，多是通过竞争择优，选择一些发展条件和产业基础相对较好的贫困村开展帮扶，被当做一个竞争性发展政策（或激励手段）来对待。

　　但现实扶贫实践中受到扶贫服务主体单一且管控水平限制，扶贫政策出现异化。一是项目资金上的规模排斥，项目扶持资金规模主要依据贫困人口数量，难以形成规模效应；二是项目需求排斥，常因帮扶主体的发展扶持措施与贫困人口自身发展意愿的脱节引起；三是发展项目入门排斥，尤其是生产项目的帮扶常捆绑资金配套条件，使得原本收入不高或积蓄较少的贫困人口被排斥出帮扶之列；四是市场排斥，帮扶主体重生产轻市场、贫困人口综合素质不高、市场意识不强、风险意识薄弱、组织能力不强等导致生产发展过程中遭遇排斥，收益受损；五是发展模式排斥，绝大多数的帮扶措施依然侧重传统的种植业，很少根据贫困人口所处的实际环境和优势，尝试和支持新兴产业和新型减贫手段，部分贫困人口可能永远也无法实现发展致富的目的[6]。 
　　鉴于“开发式扶贫边际效益递减与扶贫资源越来越难以惠及扶贫对象”的现实，面对扶贫工作中出现的贫困区域连片、贫困人口可行能力水平不高、要素市场发展滞后、贫困人口扶持意愿多样等现实挑战，政府财政扶贫需要提供的发展扶持服务品种与数量越来越多。如何实现有效的供需对接，更科学有效地扶持效率、维护社会公平，需要扶贫工作理念创新，需要改变传统的政府“单方供应、自我评估”的状态，需要引入市场主体提供“政府规控、部门购买、市场提供、群众参与”的扶贫服务新模式。财政扶贫涉及资源配置效率与民众发展权保障，同时兼顾政策绩效考量。考虑市场第三方服务主体在提供咨询、技术、信息、组织等发展扶持服务的“精准性、专业性、低成本、重服务”等特征，有效消减财政扶贫工作中的“政府失灵”现象，政府更好发挥扶贫作用的基本路径是政府作用机制要同市场机制衔接，政府配置公共资源同市场配置市场资源结合进行，由原来的包办模式变为协作模式，逐步开展并规范政府购买扶贫服务，充分发挥政府与市场的各自作用与优势。 
　　三、政府购买扶贫服务实施框架设计 
　　扶贫服务是一个涵盖内部组织管理与外部贫困人口发展服务的系统工程，政府购买扶贫服务的重心应为针对贫困人口发展的服务提供，扶贫部门的职能要由原来的政府直接为扶贫对象提供扶贫服务，转变为由社会服务主体围绕扶贫目标开展相关服务提供活动，政府财政购买并在此过程中进行超脱性的监督与控制，使得扶贫资金直接作用于扶贫对象，同时支持社会组织发展，提升社会治理水平。因此，政府购买扶贫服务的实施框架需要加强顶层设计，重点考虑“谁来买、买什么、怎么买、谁来卖、结果如何评价”的问题，理顺环节关系。一是明确政府购买服务的合理性。政府购买扶贫服务旨在提高政府扶贫公共服务水平，提高财政资金使用效益，为贫困群众提供优质的公共服务。二是界定政府购买扶贫服务的主体。依据国办发〔2013〕96号文件，各级政府扶贫管理职能部门是各类扶贫服务的购买主体。三是理清扶贫服务的内容。扶贫服务从服务发生时点可分为前期扶贫规划制定、中期实施、后期评估、全过程监测，从扶贫主题角度可分为技术咨询、专题问题调研、（技能培训、产业发展、危房改造、移民扶贫等）扶贫项目开展等诸多内容，也可围绕《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》专项扶贫设定的易地扶贫搬迁、以工代赈、整村推进、就业促进、扶贫综合改革试点等扶贫服务内容，进一步细化政府购买扶贫服务的清单。四是规范政府购买服务流程。借鉴西方政府购买服务经验，结合我国政府购买服务的前期实践，逐步规范政策采购、项目资助、合同委托、公开招标等方式，建立以项目申报、项目评审、组织采购、资质审核、合同签订、项目监管、绩效评估、经费兑付等为主要内容的规范化购买流程，有序开展工作[7]，保障政府购买扶贫服务的有效性。五是发展扶贫服务提供主体。鼓励、支持社会组织、个人等扶贫服务提供主体发展，提高其扶贫服务水平，拓展扶贫服务领域，创新扶贫服务模式。六是完善扶贫管理机制。建立扶贫服务购买资金保障机制，明确扶贫管理服务评估与验收标准，加强扶贫服务全过程监管，强化扶贫服务后续管理，实现扶贫服务效用的持续性发挥。 
　　为确保政府购买扶贫服务的顺利实施，还要重点考虑以下几个方面的问题。一是注重政府购买扶贫服务系统建构与完善。政府购买扶贫服务不是“一买了之”，政府购买扶贫服务更是一个新型扶贫系统营造，涉及购买主体项目识别、服务提供主体培育扶持、良性交易环境创建、清晰的责任划分、扶贫服务购买流程与规范的设定与优化，扶贫对象信息反馈与权益保障机制健全等多个方面。二是纠正政府购买扶贫服务的观念偏差。政府购买扶贫服务是职能履行方式的调整，将政府扶贫服务的分配者角色与生产者角色剥离，政府应树立正确的政绩观，研判扶贫对象服务需求，明确界定购买服务的内容，防止出现“甩包袱”现象，克服官僚制下的权力寻租意识，政府在购买扶贫服务时应遵守市场秩序和秉承国家社会契约与市场契约精神。三是关注扶贫服务领域的科学选择。财政扶贫兼顾效率与公平，考虑贫困成因，应统筹考虑普惠性的扶贫服务（如基础设施建设改善贫困区域发展环境）与竞争性的扶贫服务（如产业发展促进贫困人口增收），在关注扶贫资源利用效率的同时力争实现均等化，保证政府购买公共服务的基本走向，从而较好体现公平与效率的统一。四是强化扶贫对象参与。扶贫服务购买的公共财政支付属性决定了扶贫对象集“扶贫服务的提供者、扶贫服务的受益者、扶贫服务的监督者、国家的主人”等多重身份，应保障其在政府购买扶贫服务活动的参与权、受益权、监督权等合法权益，充分考虑服务对象的满意度，避免政府购买扶贫过程中的“道德风险”、“质量风险”与“政府—服务提供者合谋风险”[8]等问题发生。 
　　四、政府购买扶贫服务的制度保障 
　　一是完善政府购买扶贫服务规范体系，依法以规推进。发达国家关于政府购买服务的法规、规范比较细致、全面，针对可能发生的问题均有明确规定，具有较强的可操作性。国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对于我国政府购买服务行为进行了较为原则的规定，对于购买扶贫服务的规范尚处于空缺状态，亟需制定并在实践的过程中加以规范，明确政府购买扶贫服务过程中的利益相关者权责、行为流程、权益保障与追责机制，调整政府购买服务的法律体系，优选适用公权规控或私权保护的制度措施[9]，强化监管体系建设，保障政府购买扶贫服务行为有据可循，高效、规范运行。

　　二是鼓励扶贫服务内容与方式创新，提高扶贫效能。区别于当前政府自主提供扶贫服务的模式，作为一种新型扶贫服务系统的政府购买扶贫服务模式，其创建与完善的核心在于扶贫服务的内容能够有效对接扶贫对象的意愿。鼓励扶贫服务提供主体准确把握扶贫对象需求，清晰各地发展要素资源禀赋差异，促进要素流动，突破传统经济发展路径，在更高层面进行发展要素的有效配置，开展扶贫服务内容与提供方式的创新，有效解决传统扶贫服务过程中的扶贫资源渗漏、扶贫对象瞄准困难、扶贫方式陈旧等不足，提高扶贫服务水平。 
　　三是培育竞争性市场结构，提高治理能能力。政府购买扶贫服务模式的有效实现，需要市场优化资源配置作用的有效发挥，培育竞争性市场结构，构建“政府—市场—社会组织—贫困人口”互动激励机制：清晰政府权力边界，加快行政审批制度改革，强化资金使用审计，准确定位并有效扮演其监管者角色；完善市场竞争机制，建立政府购买扶贫信息平台，形成信息公开制度，维护市场秩序；大力培育作为扶贫服务提供者的各级各类社会组织与个人，明确扶贫服务提供者资质要求，规范社会组织登记政策，提升社会组织服务能力；强化贫困人口参与，加大贫困人口脱贫可行能力提升的扶贫服务提供，多方协同，提高扶贫治理能力。 
　　参考文献： 
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　　[6]邓维杰. 精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014（3）：123-125. 
　　[7]财政部. 关于做好政府购买服务工作有关问题的通知[J].农村财政与财务，2014（1）：54-56. 
　　[8]柏维春. 政府购买服务相关问题思考[J].人民论坛，2014（3）：28-30. 
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